反恐，是一个世界难题。有俄罗斯学者将恐怖主义视为第三次( 如果将冷战作为第三次，则是第四次) 世界大战的开始。②面对与恐怖主义的斗争，任何国家的反恐理论和反恐立法都不敢妄言成熟和完备，全世界都还走在探索的道路上。俄罗斯反恐法伴随着反恐战略的逐步清晰而不断修正、调整，其制定和修订过程中有很多地方值得我们借鉴。
一、俄罗斯第一部反恐法———《打击恐怖主义法》
俄罗斯第一部反恐法即 1998 年实施的《打击恐怖主义法》③，它在俄罗斯历史上第一次确定了反恐斗争的法律和组织基础、各机关合作反恐的协调问题，并对反恐斗争中公民的权利、义务及权利保障进行规定。此外还对早前争议的恐怖主义、恐怖组织、恐怖活动、国际恐怖主义及其他一系列概念给出了法律定义，为反恐斗争的展开奠定了必要的理论基础和法律基础。
这部法律也存在明显的不足: 虽在形式上建立了由国家反恐中心和各反恐领导小组协调、政府提供人力和资源保障、多个强力部门参与的反恐组织体系，但各部门之间权限不清、分工不明，协调机制运行不力，情报和信息共享机制缺失，因而实际反恐效果不甚理想。《打击恐怖主义法》实施后进行了 5 次修订，修订内容主要涉及反恐行动人员损失补偿额度( 2000年 8 月) 、对恐怖分子尸体的处理( 2002 年 11 月) 、联邦边防局和边防军队的反恐主体地位调整( 2003年 6 月、2005 年 3 月) 、恐怖事件受害者的社会恢复程序和赔偿金标准( 2004 年 8 月) 。修订的绝大部分条款都不涉及基本概念、基本原则、组织基础等根本性内容，因而从某种意义上可以说只是对个别条款的“小修小补”，①对弥补该法的“先天不足”没有明显的帮助。
二、俄罗斯第二部反恐法———《反恐怖主义法》
从独立之后到新反恐法出台之前，是俄罗斯反恐形势最为严峻的一段时期。面对为达目的无所不用其极的恐怖分子，《打击恐怖主义法》主要解决了“有”的问题，而没有解决“有效”的问题。这就催生了俄罗斯的第二部反恐法———《反恐怖主义法》。下文主要介绍 2006 年《反恐怖主义法》的主要内容、修订情况及主要特点。
( 一) 主要内容
《反恐怖主义法》是在《打击恐怖主义法》框架基础上修改制定的，共包括 27 个条款，规定了俄罗斯预防和打击恐怖主义的基本原则和基本概念，为预防和打击恐怖主义、减轻或消除恐怖活动的后果以及为在反恐斗争中使用武装力量确定了法律和组织基础，比较详细地规定了对反恐参与人和恐怖事件受害人的恢复和补偿措施，明确了实施、参与实施恐怖犯罪的法律责任。以下就几项主要内容进行简要介绍。
第一，确定了反恐活动的任务和内容。该法第 3 条第 4 款规定，反恐怖主义活动是国家机关和地方自治机关进行的预防恐怖主义、打击恐怖主义以及最小化和( 或) 消除恐怖主义后果的活动。预防恐怖主义，即发现、消除滋生和诱发恐怖主义行为的原因; 打击恐怖主义，即采取综合措施发现、制止和追究恐怖行为及恐怖分子。科学预防是有效打击的一个前提条件，在整个反恐活动中处于基础且重要的地位。可以说，对于预防恐怖主义问题的规定，体现了俄罗斯将反恐工作起点提前的思想和反恐重在预防的原则。
在对法律文本的不同翻译版本进行比对时，笔者发现“反恐活动”、“打击恐怖主义”和“反恐行动”这几个概念在使用上存在有意无意的混用现象，因而有必要进行辨析。在对法条文本进行整体考察后，笔者认为，“反恐活动”和“反恐行动”均包括预防、打击恐怖主义以及最小化和( 或) 消除恐怖主义后果这几方面的内容，但前者是在更一般的意义上抵制恐怖主义，其对象是一切恐怖主义活动和现象，后者是在相对具体的意义上抵制恐怖主义，其对象是正在发生或存在现实威胁的具体的恐怖主义活动; “打击恐怖主义”则是指直接面对恐怖行为( 包括现实的恐怖主义威胁) 或恐怖分子而进行的揭露、制止、侦查和追捕活动。
第二，发展和丰富了反恐基本原则。《反恐怖主义法》共规定了 13 个基本原则。从来源看，其中 6个来自于《打击恐怖主义法》，即合法性原则、优先保护陷于恐怖危险的人员的权利和合法利益原则、恐怖活动必受惩罚原则、预防优先原则、反恐行动人力和资源统一指挥原则以及公开和秘密措施相结合原则; 还有 3 个是在《打击恐怖主义法》的基础上进行了修改和完善，即系统综合运用政治的、信息宣传的、社会经济的、法律的、专门的和其他反恐措施的原则，打击恐怖主义的专门措施、技术方法、反恐战略及人员组成信息对外保密原则及不允许向恐怖分子做政治让步原则;②剩余 4 个为新增原则，即保障、保护居民和公民的基本权利及自由的原则，国家与社会和地区组织、国际组织或其他组织以及公民合作反恐的原则，最小化和( 或) 消灭恐怖主义后果的原则以及反恐措施与恐怖危险程度相适应原则。从类型上看，前述的前 5 个为俄罗斯法律的通用原则，其余为抵制恐怖主义法特有的原则。
①第三，重新定义了恐怖主义的概念。该法第 3 条第 1 款规定: “恐怖主义是暴力思想和与恐吓居民和( 或) 其他违法暴力行为相关联的对国家权力机关、地方自治机关或者国际组织决定施加影响的实际活动。”
②该定义继续了第一部反恐法在“恐怖主义”概念上的去政治化立场，并更具概括性和适应性，能够更好地适应不断发展变化的恐怖主义形势和反恐斗争需要。颇具特点的是该法认为，恐怖主义不仅是实际行为( 爆炸、纵火等) ，而且是一种暴力思想。这种定义在各国反恐法和国际条约中很少见。笔者认为，这一提法更接近恐怖主义的本义。所谓“主义”是对客观世界、社会生活以及学术问题等所持有的系统性的理论和主张。
③“思想”应当是恐怖主义内涵的当然内容，其他国家法律和国际公约以及多数学者使用的不包括“思想”内容的恐怖主义概念实际上是以列举具体恐怖主义行为的方式回避了真正的恐怖主义的概念。
第四，校正了国家反恐主体结构。该法在第 5 条“反恐怖主义的组织基础”中首先规定了俄联邦总统的权限范围，明确了总统在反恐工作中的核心地位，改变了《打击恐怖主义法》第 6 条第 1 款确定的“俄联邦政府是领导反恐怖、保障反恐怖所需的必要力量、资金和资源的主要主体”的组织思路，也不再明确区别直接或间接参加反恐活动的机构，也不再列举直接参与反恐的具体机构名称，而是在第 5 条第3 款规定“联邦权力执行机关、联邦主体国家权力机关和地方自治机关在各自的职责范围内实施抵制恐怖主义的活动”，概括地规定了各机关具有参与反恐活动的义务以及权限范围。各反恐主体具体的职责和权限则规定在《关于抵制恐怖主义措施的决定》( 2006 年 2 月 15 日第 116 号总统令) 的相关内容中。该决定确立了联邦安全局为国家反恐怖主义活动的基本主体，是反恐的核心机构。
第五，解决了武装力量参与反恐的合法性问题。该法在第 6 条规定了在反恐怖主义的过程中动用俄联邦武装力量的条件，具体包括: 制止用于实施恐怖行为的或被恐怖分子劫持的航空器的飞行; 制止内水、领海和俄联邦大陆架的海上生产目标上发生的恐怖行为以及保障国家海上航运安全; 按照《反恐怖主义法》规定的程序参与反恐行动; 制止俄联邦境外的国际恐怖主义活动。这一规定填补了俄罗斯反恐立法中的空白，解决了俄罗斯联邦武装力量参与反恐的合法性这一久悬未决的问题。
第六，进一步完善和细化了反恐行动的法律制度、具体措施和实施方式。同1998 年的《打击恐怖主义法》一样，反恐行动仍是《反恐怖主义法》最重要的内容之一，在整部法律中占据了相当的篇幅。主要包括: 反恐行动的法律制度、行动领导、行动指挥部、反恐谈判、实施和结束等内容。为适应恐怖主义行为方式日益隐蔽、技术手段日益高超复杂的变化趋势，反恐法律制度中规定的专门措施和临时措施更加全面、具体且严格，这也是该法第 2 条规定的反恐措施与恐怖危险程度相适应原则的体现。
此外，该法比较详细地规定了对反恐参与人和恐怖事件受害人的恢复和补偿措施，明确了实施、帮助实施恐怖犯罪的法律责任。
( 二) 修订情况
2006 年《反恐怖主义法》自公布至今共修订了 12 次，最近一次修订在 2014 年 6 月 6 日生效，累计修订( 包括修改、补充、删除) 条款 35 条次，主要涉及恐怖主义行为的概念、反恐主体的权限、反恐行动的组织、恐怖犯罪的范围以及社会保护、社会福利的优惠计算等内容。
第一，恐怖主义行为的概念。这是《反恐怖主义法》中最基本的概念之一，对反恐活动具有重要的指导和限定作用。从这一概念的修改中可以体现出俄罗斯反恐视角的细微变化。2006 年 3 月 6 日该法公布时这一概念是这样表述的: “为对国家权力机关、地方自治机关或国际组织通过决议的行为施加非法影响，实施爆炸、纵火和其他恐吓居民、制造人员死亡危险、重大财产损失或生态灾难或其他严重后果的行为和为该目的威胁实施上述行为”。2006 年 7 月 27 日修正案公布的第一次修订版本对恐怖主义行为的定义是: “为对国家机关和国际组织通过决议的行为施加影响，实施爆炸、纵火和其他恐吓居民、制造人员死亡危险、引起重大财产损失或其他严重后果的行为和为该目的威胁实施上述行为”。最近的一次修订于 2014 年 5 月 5 日公布: “为破坏权力机关和国际组织的稳定或者对其通过决议的行为施加影响，实施爆炸、纵火和其他恐吓居民、制造人员死亡危险、引起重大财产损失或其他严重后果的行为和为该目的威胁实施上述行为”。从上述几个版本的对比看，对恐怖主义行为的概念表述越来越概括和抽象，涵盖的行为范围不断扩大，某种意义上可以说这是对发展变化了的反恐形势的具体回应。
第二，反恐主体的权限。关于反恐主体权限的修订涉及总统权限和地方联邦主体权力执行机关的权限两个方面。2011 年 5 月 3 日修正案在第 5 条总统权限中增加了一款: “为同时完成向公众发布恐怖行为及其威胁的信息和组织联邦权力执行机关、地方自治机关及依据本条第 4 款成立的机构开展反恐活动，可以设定恐怖危险等级、规定不限制居民和公民权利和自由的补充措施，以保障个人、社会和国家的安全。设定恐怖危险等级的程序以及保障个人、社会和国家安全的补充措施的内容由俄罗斯联邦总统确定。”2014 年 5 月 5 日修正案增加第 5_1 条“俄罗斯联邦主体权力执行机关的反恐权限”，对联邦主体最高领导( 涉及在联邦主体内实施国家反恐政策、组织和协调联邦主体各机关的反恐活动、组织反恐行动小组工作等内容) 、最高权力执行机关( 涉及联邦主体境内恐怖活动的预防，恐怖活动受害人和反恐活动参与人的医疗救助、社会补偿和损害赔偿，对公民进行反恐教育和训练，地区间反恐合作等内容) 在反恐领域的权限范围进行了细致的规定。反恐主体权限的补充弥补了法律空白，使反恐活动更具操作性、更有效率，尤其是对联邦主体权力执行机关权限的规定，使得国家反恐政策在联邦主体层面找到了具体实在的执行载体，将有效提高反恐实际效果。
第三，反恐行动的组织。该法第 3 条第 5 款规定: “反恐行动是指综合运用社会的、军事行动的、军队的和运用军事技术、武器和专门措施制止恐怖行为，制服恐怖分子，保障个人、组织和机构的安全，以及将恐怖行为的后果降低到最小程度。”由此可见，反恐行动是针对正在或已经发生的恐怖行为所采取的制止行为、制服行为人和消除后果的活动，是恐怖与反恐怖的正面交锋，最能体现反恐政策、验证反恐能力和效果。《反恐怖主义法》的 12 次修订中，有 6 次涉及反恐行动组织问题，共修订了 10 个条款，涉及反恐行动负责人和行动指挥部的权限和责任、反恐法律制度、反恐行动的协调和结束等内容。
第四，恐怖主义犯罪的范围。俄罗斯反恐法将实施恐怖主义犯罪或以实施恐怖主义犯罪为目的或活动内容作为认定恐怖组织的标准。1998 年《打击恐怖主义法》中纳入该认定标准的恐怖主义犯罪①包括: 恐怖主义行为( 第 205 条) 、劫持人质( 第 206 条) 、故意虚假举报恐怖主义行为( 第 207 条) 、组建或参加非法武装队伍( 第 208 条) 、侵害国务活动家和社会活动家的生命( 第 277 条) 、袭击受国际保护的人员或机构( 第360 条) 。2006 年《反恐怖主义法》将故意虚假举报恐怖主义活动从该标准中删去，增加了暴力夺取政权或暴力掌握政权( 第 278 条) 、武装暴乱( 第 279 条) 、公开号召进行极端主义活动( 第280 条) 等罪名。2002 年 7 月 24 日第 103 号联邦法律、2006 年 7 月 27 日第 153 号联邦法律分别对《刑法典》增补了帮助实施恐怖主义活动( 第 205_1 条) 和公开号召进行恐怖主义活动或公开为恐怖主义活动辩护( 第 205_2 条) 的罪名，这两项罪名自然纳入《反恐怖主义法》所列的恐怖主义犯罪的范围。2010年 7 月 27 日修订《反恐怖主义法》时增加了非法处理核材料或放射性物质( 第 220 条) 、侵占或勒索放射性材料或放射性物质( 第 221 条) 的罪名。第五，社会恢复、法律和社会保护、损害赔偿以及社会福利的优惠计算。修订的内容包括: 建立恐怖活动相关财产和收益的缴没机制，将之用于赔偿由恐怖活动造成的物质和精神损失( 第 18 条第 1_1、1_2 款) ，解决损害赔偿的经费来源问题; 增加特殊待遇措施种类，允许联邦法律和其他规范性法律文件规定其他性质的社会恢复措施( 第 19 条第 2 款) ; 扩大享受特殊待遇的人员范围，除了常规的、主要执行反恐任务的军事人员、国家权力执行机关工作人员和专家外，还包括参与反恐的其他国家机关工作人员、参与打击恐怖主义的个人以及前述各类人员的家属( 第19 条，第20 条第1 款第1、2_1、3 项) 。从数量上看，涉及这类条款的修订仅次于涉及反恐行动及反恐法律制度的修订，这也是《反恐怖主义法》对普京总统“建立更有效的安全体系”“最主要的是要进行全民动员”①等主张的贯彻和落实。
( 三) 主要特点
第一，独特的恐怖主义行为概念。这是《反恐怖主义法》中最基本的概念之一，对反恐活动具有重要的指导和限定作用。从前文提到的几个版本的对比看，修正案通过扩大恐怖主义行为的目的和对象范围，扩大了纳入该法保护的法益的范围。任何破坏各类国家机关、国际组织的组织结构、工作秩序、人员安全、决议及其执行的行为都可以认定为恐怖主义行为。
需要特别指出的是，俄罗斯《反恐怖主义法》同时规定了“恐怖主义行为”和“恐怖主义”的概念，而较为通行的做法则是以列举具体恐怖主义行为的方式规定“恐怖主义”概念，②后者回避了为恐怖主义行为定性这一难题。包括正在制定中的《联合国全面反恐公约》在内，很多国家和国际组织在反恐立法中均“只界定具体的暴力行为，不对该行为定性，也不提出一般性的恐怖主义定义”。
③俄罗斯《反恐怖主义法》中的“恐怖主义行为”概念是一个执行定义，解决定罪量刑的法律基础的问题; “恐怖主义”概念试图界定恐怖主义这一现象的性质和特点，解决全部反恐活动的法律基础问题，是一个法律定义。凭借前者，俄罗斯与多数国家和国际组织在反恐问题上保持一定的共识，便于开展国际合作; 凭借后者，俄罗斯确立了符合本国反恐形势的基本法律概念，便于应对本国反恐实际的需要，并在“恐怖主义”概念的国际争论中鲜明地表明自己的立场。
第二，垂直领导反恐协调体系。这涉及反恐组织体系的变迁。苏联解体后，俄罗斯反恐组织体系经历了解体初期、1998 年《打击恐怖主义法》④时期和 2006 年《反恐怖主义法》时期三个阶段的变化。解体初期，叶利钦在苏联时期承担反恐职责的国家安全委员会( 克格勃) 的基础上组建了联邦安全部，其后改组为联邦反间谍局，最后改为联邦安全局。联邦安全局接收了原克格勃 80% 的工作人员，基本继承了克格勃的职能。但频繁的机构调整和职能变更破坏了原有的“情报、决策、行动‘三位一体’”反恐机制的运行，且由于没有针对情报工作和行动协调进行有效的调整和安排，因而联邦安全局面对苏联解体后来势凶猛的恐怖活动，显得有些力不从心。1998 年《打击恐怖主义法》改变了由一个部门“垄断”反恐事务的做法，建立了由联邦政府领导、反恐怖小组协调、各部门( 联邦安全局、内务部、对外情报局、保卫局、国防部、边防局⑤) 在各自职权范围内参与反恐的新的反恐组织体系( 联邦安全局仍是主要的反恐部门) 。新体系意在建立多部门协同的反恐机制，但由于权限分工不够明确、协调不够到位、情报系统不完善且各强力部门间推诿扯皮现象滋生，所以反恐实际效果很不理想。震惊世界的“别斯兰人质事件”就发生在这一阶段。“别斯兰人质事件”后，俄罗斯在总结以往反恐组织经验和应对恐怖事件的教训的基础上，借鉴国际经验，对国家反恐组织体系进行了实质性的改造，建立并逐步完善了垂直领导反恐协调体系( 见图 1) 。【1】
垂直领导反恐协调体系是在包括《反恐怖主义法》在内的一系列法律文件的基础上建立起来的。
《反恐怖主义法》作为国家反恐基本法，在第 5 条( 总统的反恐权限) 、第 5_1 条( 联邦主体权力执行机关的反恐权限) 确立了体系的基本架构，其他相关法律文件对体系进行重要调整和补充时，《反恐怖主义法》便以修正案的形式将之纳入; 《关于反恐怖主义措施的决定》( 2006 年2 月15 日第116 号总统令) 具体规定了联邦和联邦主体两个级别各反恐机关的职责权限、相互关系和运行机制; 《国家安全委员会条例》详细规定了国家安全委员会的工作任务和议事规则; 《联邦主体反恐委员会人员组成条例》、《联邦行动指挥部人员组成条例》、《联邦主体行动指挥部人员组成条例》分别对各机构的人员组成进行了具体规定; 《反恐怖主义构想》( 2009 年10 月5 日) 则在反恐组织体系基本建设完成后，重新明确了国家反恐政策的基本原则，国家反恐组织体系的目的、任务和未来发展方向，反恐情报和信息管理以及反恐科学研究等相关问题; 《关于恐怖威胁等级和保障个人、社会与国家安全的补充措施的决定》( 2012 年 6 月14 日) 设置了 3 个恐怖威胁等级并确定不同范围、不同恐怖威胁等级的决定程序和权限。
伴随恐怖主义发展形势和国内外反恐实践的变化，俄罗斯还将继续调整和完善反恐组织体系建设。
这些调整和完善仍将以各种不同层级和形式的法律文件呈现出来，而《反恐怖主义法》也将继续及时地把这种变化反映在该法之中。
第三，全面的恐怖主义犯罪范围。俄罗斯参加了包括《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》( 东京，1963 年 9 月 14 日) 、《关于制止非法劫持航空器的公约》( 海牙，1970 年 12 月 16 日) 、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》( 蒙特利尔，1971 年 9 月 23 日) 及其补充议定书( 蒙特利尔，1988 年2 月24 日) 、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》( 联合国大会，1973 年 12 月 14 日) 、《反对劫持人质国际公约》( 联合国大会，1979 年 12 月 17 日) 、《关于核材料的实物保护公约》( 维也纳，1988 年 3 月 3 日) 、《制止危害航海安全的非法行为公约》( 罗马，1988 年 3月 10 日) 、《制止危害大陆架固定平台安全非法行为议定书》( 罗马，1988 年 3 月 10 日) 、《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》( 联合国大会，1997 年 12 月 15 日) 、《消除国际恐怖主义的措施》( 联合国大会，1999 年 12 月 9 日) 、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》( 联合国大会，1999 年 12 月 9 日) 、《制止核恐怖主义行为国际公约》( 联合国大会，2005 年 4 月 13 日) 在内的全部 13 个国际反恐公约和一些地区反恐条约。为履行条约规定的义务，立法机关对本国刑法典、刑事诉讼法典等国内法进行了相应的修订，使国际法转换为国内法，以便打击恐怖主义活动。《反恐怖主义法》第 24 条纳入恐怖组织认定标准的犯罪行为，经过多次调整和补充基本覆盖了这 13 个国际( 或地区) 反恐条约涉及的恐怖主义犯罪。
第四，周详的反恐辅助措施。这方面的条款涉及社会恢复、法律和社会保护、损害赔偿以及社会福利的优惠计算等事项。这方面的条款在两部反恐法中都占有重要的篇幅，在《反恐怖主义法》的修订过程中也是颇受重视的内容。社会恢复、法律和社会保护、损害赔偿以及社会福利的优惠计算虽然不是打击恐怖主义的第一线活动，但是这一系列问题的完满解决对于保持社会稳定、动员全民反恐、完善反恐体系有效运行都具有十分重要的意义。毋庸讳言，这需要大量的资金支持。俄罗斯一方面通过扩大财政资金中的反恐预算，解决反恐工作参与人员的法律保护、社会补偿和恢复的资金来源问题; 另一方面通过 2013 年 11 月 2 日修正案提出收缴一切与恐怖主义活动相关的资金和财产用于赔偿由恐怖活动造成的物质和精神损失，缓解财政压力并扩大赔偿范围。2006 年 3 月《反恐怖主义法》公布时，第 18 条仅规定国家按相关法律程序对由恐怖行为造成的物质损失予以赔偿，“精神损失由恐怖行为实施者进行赔偿”，但在很多情况下，这种诉诸恐怖行为实施者的赔偿诉求是无法实现的“空头支票”。2013 年 11月 2 日修正案删除了这一难以落实的规定，并增加第 18 条第 1_1 款，将收缴相关财产并对恐怖行为受害人损失( 物质的和精神的) 实施赔偿作为国家责任予以确定，使得受害人能够得到切实可见的损害赔偿。
三、结语
自 20 世纪 80 年代初开始，境内外敌对势力制造的恐怖主义事件经常在我国发生，对国家经济发展和社会稳定形成了一定的威胁。我国虽然在刑法相应章节补充完善了惩治恐怖主义犯罪活动的条款，并辅以《外国人入境出境管理法实施细则》、《国家安全法实施细则》、《反洗钱法》、《人民武装警察法》等法律法规，但至今未有专门的反恐法出台。中国与俄罗斯都有深远的社会主义法系传统，当前都处于法治建设的转型阶段，加之地缘接近且在恐怖主义诱因上具有一定的相似性，因而俄罗斯的立法探索与修法经验对我国具有重大的借鉴意义。希望我国博采众家之长，在吸收包括俄罗斯在内的各国反恐经验的基础上建立起适合我国国情的反恐管理机制。
参考文献:
［1］李华． 俄罗斯车臣恐怖主义产生的历史及现实根源［J］． 南通大学学报，2005，( 1) : 106 ～111．
［2］俄罗斯联邦刑法典［Z］． 黄道季，译． 北京: 北京大学出版社，2008．
［3］黄瑶，等． 联合国全面反恐公约研究———基于国际法的视角［M］． 北京: 法律出版社，2010．
