摘要：2009年10月31日十一届全国人大常委会讨论通过了《中华人民共和国驻外外交人员法》, 首次以法律形式明确了我国对驻外外交人员衔级、权利义务、驻外待遇等事项的规定。美国则从20世纪初开始对外交人员进行专业化管理, 经过近百年的演变发展, 形成了一套比较成熟的外交人员管理法案——《1980年外交公务法》。本文的目的是对比中美两国外交人员法的发展演变过程、现行法的立法目的和主要内容, 为进一步完善我国出台的首部外交人员法提出建议。经过比较和分析, 发现我国外交人员法在考录指标的全面性、培训的科学性、晋选升标准的具体化和改善驻外待遇方面仍有提升空间, 可以参考已经较为成熟的美国外交人员法案的相关规定进行改进和完善。
关键词：中美; 外交人员法; 比较;
中国的第一部《驻外外交人员法》诞生于2009年。据外交部统计, 截至2009年7月份, 我国同世界上171个国家建立外交关系, 设立大使馆163个、总领馆68个, 并在十多个国际组织派驻了代表机构、驻外外交机构共250多个, 驻外外交人员约5000人。1为了规范外交人员的管理, 保障驻外外交人员的合法权益, 建设高素质的外交人才队伍, 我国首次制定并颁布了中国驻外外交人员法案以规范驻外外交人员的管理。
在我国《驻外外交人员法》出台之前, 世界主要国家都已经有了针对外交机构和外交人员的专门立法, 《维也纳外交关系公约》的通过也表明国际社会就外交人员职衔等概念已达成一定共识。因此, 各国均在结合本国实际的基础上, 参考国际惯例, 制定新的外交人员法。中美现行的外交人员法分别于2009年、1980年被批准通过, 就立法背景来看, 最大不同在于《驻外外交人员法》是中国历史上第一部外交人员法, 而美国外交人员法已有近60年的发展历程。
一、中国外交人员法的主要内容
《驻外外交人员法》规定外交衔级设七级:大使衔、公使衔、参赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔、随员衔, 明确了外交职务、领事职务与外交衔级的基本对应关系。立法统一外交官职衔, 便于理顺外交关系, 规范外交秩序。我国外交人员法规定的外交职衔, 基本是按照1961年《维也纳外交关系公约》的规定来确定的。略有不同的是, 我国的公使衔级授予使馆中的一级外交官, 而非公使馆馆长。
法案对外交人员的权利和义务作了详细规定。义务方面主要要求驻外外交人员忠于国家和宪法, 尊重驻在国法律和风俗, 尽职尽责, 服从纪律, 严守秘密等。驻外外交人员享有的权利主要包括获得相应的工作条件, 享有与工作付出相适应的工资福利保险待遇和参加培训的机会等。
《驻外外交人员法》明确了对外交人员的考核分为平时考核和定期考核两类, 工作实绩是考核重点。考核的结果与驻外外交人员的职务、衔级、级别、工资挂钩, 也将作为对外交人员进行奖励、培训等的依据。
驻外外交人员的待遇, 通常因派遣国的经济发展水平和驻在国的当地条件而有很大的区别。外交人员法规定:驻外外交人员的工资与职务、衔级、级别相结合, 除工资外, 驻外外交人员按规定享受应有的津贴、补贴和休假。同时, 国家还为驻外外交人员提供必要的医疗保障和安全措施。
二、美国外交人员法的主要内容
1980年法列举了美国政府中与外交事务相关的几个重要岗位及相应职责, 主要包括: (1) 国务卿:直接受总统的领导, 有权管理和安排美国的外事活动、协调美国国务院与其他部门的关系; (2) 美国政府其他部门负责人:可参照1980年法进行人事管理, 其他部门适用此法时如有疑难应向国务卿咨询; (3) 大使:全权负责美国在驻在国的所有外事活动, 领导使馆其他成员; (4) 总指导官:由总统任命, 任务是协助国务卿处理外交事务; (5) 总检查官:要具备财务、审计、法律等方面的综合知识, 每隔一段时间向政府上交一份详尽、系统的评估报告; (6) 外交人员委员会:向国务卿就外交人事系统的有关事宜、国务院与其他部门的协调工作提出建议。
《1980年法》对外交人员的基本工资、奖励、补贴作了清晰的分类说明。国务院外交人员的基本工资级别一般由国务卿决定, 不受外交人员的职位影响。美国外交人员的基本工资共分为9个大级别, 每个级别之下进一步细分为14个小等级。国务院的每一名外交人员都有权在一段工作时间后, 薪水在同一级别内上涨一个小等级。其中1-9的小级别内, 每上升一个工资幅度需要52周;10-14的小级别内, 每上升一个工资幅度需要104周。
表1:美国外交人员各工资级别对应的具体数额 (美元)
美国外交人员的第二大类收入来源是绩效工资。候选外交人员、临时外交人员、正式外交人员都有获得绩效工资的权利。美国国务院对绩效工资的数额和领取人数有严格规定:外交人员的绩效工资不得超过个人当年基本工资的20%;得到绩效工资的高级外交官不得超过人数50%。
三、完善我国外交人员法的思考
经过比较中美外交人员法的异同, 我们不难发现由于起步迟和立法人员的水平局限等原因, 我国《驻外外交人员法》与美国《1980年外交公务法》尚有一定差距, 在立法的覆盖面、细致性、针对性、层次性等方面均有待提高。为适应中国外交事业的发展, 有必要借鉴美国的经验, 根据中国的实际情况, 在考录、培训等方面进一步完善中国的外交人员法。
(一) 完善考录机制
面对外交部考录工作针对性、全面性不足的缺点, 外交人员法可新增以下规定以改善目前状况: (1) 保留报考人员来源的多样化的同时, 初步筛选时对社会经历、背景较复杂的人士进行严格把关, 必要时可做背景调查; (2) 借鉴美国外交人员考录的“见习期”制度, 外交部可根据考生见习期间各方面的表现进行综合考查、评价, 以全面判断考生是否具备日后成为一名合格外交官的综合素质; (3) 外交部可圈定外交学院、北京外国语大学等常年为外交部输送优秀人才的专业院校作为外交人才的重点考录基地, 对有志进入外交部的学生进行跟踪测评, 最后在入部考录阶段时可将考生长时间的综合表现作为重要考量标准。
(二) 强化培训机制
鉴于我国外交培训体系目前尚缺乏针对性、层次划分不明确、内容上不够务实的情况, 外交人员法可学习美国的经验, 采取以下改善方法:
1.改变培训理念
外交部可以尝试改变培训理念, 以外交人员的工作需要为导向设置培训课程。我国外交部可结合自身实际, 学习借鉴美国的经验, 根据不同的派驻国家、岗位职责设置针对性强的课程, 例如:为条法司的外交人员多提供国际法方面的培训课程, 为即将派往非洲的驻外人员介绍非洲的风土人情、礼仪习惯等等。
2.按培训对象职级划分层次
由于不同职级面对的问题、承担的具体职责不同, 按职级高低划分培训层次不失为一个好办法, 也能避免高级别的外交官员接受重复培训的现象。例如:对初入职的外交人员而言, 通过培训掌握政策、站稳立场、了解外交礼仪、提高语言沟通能力显得尤为重要, 但对外交实践经历丰富的高级外交官而言, 学会如何宏观把握外交大局、应对突发的外交危机、展开外交工作调研或许更为迫切。
(三) 完善晋选升机制
晋选升制度在激发外交人员工作积极性, 保证外交队伍的活力方面尤为重要, 因此建议在外交人员法中对晋选升制度做如下改进: (1) 在晋选升考核管理时, 按相对科学的标准对外交人员进行分类, 对专业人员和非专业人员区分考核, 最后统筹管理时遵循一定标准实现科学的晋选升; (2) 晋升考核时应兼顾综合素质考核及专业技能考核, 一方面考查外交官员应对危机、处理事务的综合能力, 另一方面考查外交官员理论学习、语言交流的专业能力; (3) 开展针对高级外交人员, 即二秘以上官员的晋选升考核, 但考核的内容侧重应与初入职的外交官员有所区分, 加大对高级官员处理外交事务、分析外交问题的综合能力的考查力度。
参考文献
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[2]中华人民共和国公务员法 (注解与配套) .北京:中国法制出版社.2011.
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[4]《当代中国》丛书编辑委员会.当代中国的人事管理.北京:当代中国出版社.1994.
