摘 要： 互联网为公民参与政策制定提供了一个更加便捷的途径，然而我国公民的政策参与情况并没有伴随网络参与得到很大改善，还存在公民网络参与积极性不高、参与效能有限、参与不平等问题。因此，结合我国公民网络参与政策制定的实际情况，必须积极培育公民政策参与意识，建立政府回应制度及缩小数字鸿沟，从而提高公民网络参与政策制定的效果。
关键词 : “互联网+";公民参与;公共政策制定;数字鸿沟;对策;
Abstract： The Internet provides a more convenient way for citizens to participate in policy-making. However, the participation of Chinese citizens in policy-making has not been greatly improved with network participation. There are still some problems, such as low enthusiasm of citizens′ network participation, limited participation efficiency and unequal participation. Therefore, in light of the actual situation of citizens′ network participation in policy-making in China, it is necessary to actively cultivate citizens′ awareness of participation in policy-making, establish a government response system and bridge the digital divides, so as to improve the effectiveness of citizens′ network participation in policy-making.
Keyword： "Internet +"; citizen participation; public policy-making; digital divides; countermeasures;
20世纪90年代以来，互联网飞速发展。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》,截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，互联网普及率达70.4%。其中，农村网民规模为3.09亿，城镇网民规模为6.08亿[1]。庞大的网民群体特别是日益增长的农村网民说明中国的网民群体将越发趋于均衡化。伴随着整个社会的日益网络化，“互联网+”已成为新常态下社会发展的新思维。互联网不仅在人们的日常生活中发挥重要作用，而且给公民参与政治生活带来了革命性影响。为此，政府提出了“互联网+政务”的战略目标。依托“互联网+政务”建设，构建高效的公民网络政策参与机制，有助于推进我国政府治理的现代化。然而，互联网对于公民参与政策制定的影响一直存在两种对立的观点，即数字赋权(digital empowerment)和数字离散(digital disengagement)。前者认为信息技术的发展加强了公民获取有关政策议程信息的能力，促进了公民参与；后者发现基于互联网的人类互动并不能改变权力和财富的不平等，往往阻碍着公民参与[2]。那么，“互联网+”背景下我国公民参与政策制定的状况到底怎样?本文尝试对这一问题进行探究。
一、我国公民利用网络参与政策制定的积极进展
公共政策是政府对全社会的价值作有权威性的分配，是公共利益表达和整合的一种手段。因此，政府应当通过制度化的公民参与，使公共政策能更好地反映公众偏好且获得他们的广泛支持[3]。事实上，我国公民可以通过人大、政协、听证会、信访等传统的制度化途径参与公共政策的制定工作。然而，这些传统的公民参与途径往往存在渠道不畅通、合力不够等缺陷。随着我国互联网的快速发展和普及，公共政策制定中的公民参与进入了一个新阶段——网络参与。相比于传统的政策参与途径，网络对公民的政策参与有着显着的促进作用。首先，网络参与主体更加多元化。网络平台的开放性和平等性为社会各群体参与政策制定提供了一个公平的机会，这在一定程度上改变了过去以中产阶级和知识分子为主的传统政策参与模式。其次，网络为公民提供了多元化的参与渠道。在网络环境下，公民可以借助政府网站、政府论坛等平台表达自身诉求和政策建议，而政务微博、政务微信和政务客户端，即“两微一端”的兴起，开辟了公民参与政策制定的新途径。最后，网络参与对政策制定的影响日益凸显。党的十九届五中全会明确提出要加强“数字政府”的决策部署，不断拓展公众政策参与的广度和深度。比如，在“十四五”规划编制过程中，政府通过网络向全社会公开征求意见和建议，以提高规划的科学性和民主性。
显然，网络所具有这些参政优势是传统参与渠道无法比拟的，互联网能够对公民参与进行赋权。然而，研究表明我国大城市近一半的居民从未登陆过网络参与平台[4],互联网只能吸引原本的积极参与者，对于其他人则毫无作用[5]。由此看来，尽管网络参与具有很多优势，但目前我国公民的政策参与情况并没有伴随网络参与得到大幅度改善，还存在一些问题，影响着公民网络参与的效果。
二、公民网络参与政策制定存在的问题
(一)公民网络参与的积极性不高
网络构建了新型的公共领域，为公民参与公共政策的制定提供了便捷可及的场域，有助于提高公民的参与积极性。然而，许多网民上网的主要目的是娱乐和消费，网络政策参与的积极性比较低。例如，杭州市政府从2014年到2016年在官网上征求公民对政府工作报告的建议，但公民参与的数量越来越少。广州市政府面向公众征集公共政策意见，公众反馈较多的是2016年为民办实事项目的意见，但也只有100多条意见[6]。同样，东莞市政府2021年在官网上向社会公众征求对《东莞市电动自行车管理条例》的意见，仅仅收到73条意见。显而易见，公民对网络参与政策制定的兴趣不高。
公民网络参与积极性不高的原因是多方面的。一方面是阿尔蒙德的“臣民”文化在某种程度上影响着网络世界，公民往往习惯于执行而不是参与政策制定；另一方面，尽管网络的开放性和便捷性使得公民参与的成本更低，但参与行为依然需要公民承担时间、金钱、风险等成本。加之，公共政策本质上是一种“受益共享性”的公共产品，任何人都可以享受新政策带来的好处或利益，从而导致公民缺乏参与公共政策制定的动力，表现出一种参与冷漠。此外，面对公民的无序网络参与和网络集体行动对国家构成的挑战，政府通过网络实名制、网络谣言入刑、“约谈十条”等措施强化了对互联网的治理。不可否认，这些管理措施有助于规范公民的网络参与行为。然而，公民网络政策参与的重要原因之一就是网络的匿名性。它可以使公民不受现实身份的影响，自由表达自己的真实意愿。但网络实名制等措施增加了公民隐瞒真实偏好的可能性，在一定程度上削减了公民网络参与热情。
(二)公民网络参与的效能有限
公民网络参与公共政策的效能是指公民通过网络参与公共政策制定的活动达到预期目的和影响公共政策制定的程度。换言之，就是公民参与公共政策的建议是否得到政府的有效回应，政策建议是否对公共政策结果产生实质性影响。网络的开放性打破了政府垄断信息的局面，公民可以通过论坛、微博、政府网站等平台参与公共政策的制定。有学者发现，尽管政府对网络实施严密的审查[7],但网络参与仍是公民诉求表达的重要“社会设置”[8]。然而，公民的网络政策参与并没有从根本上改变政府回应力较低的传统弊病。调查显示，只有21%—26%的政策建议得到政府的有效回应[6]。此外，政府通过网络征集政策制定的意见和建议，实质上更接近于对公共政策的征求意见稿的公示，公民参与情况对政策的制定基本不会产生实质性的影响。特别是对于社会底层群体，网络带给他们的影响是“形式化增能”与“实质性缺失”并存[9],即网络在形式上赋予了底层群体自由的话语表达空间，但就实质而言，他们并未能获得切实的话语权利。实事求是说，在一定程度上，网络参与的“空间间接性”改变了传统面对面的人类互动，破坏了民主商谈的质量，进一步弱化了公民网络参与的效能。
(三)公民网络参与的不平等性
随着互联网高速发展，农村地区和偏远地区互联网基础设施建设加快，特别是智能手机的广泛使用，我国互联网普及程度进一步提高，网民结构也趋向均衡化发展。同时，“互联网+政务”作为数字政府建设的出发点，有助于扩大公民的网络政策参与。因此，理论上每个受到特定政策影响的公民都有机会接近和利用网络表达他们的偏好并影响政策。然而，尽管互联网能够对公民赋权，帮助他们克服时间、空间等方面的限制，从而使公民更加容易获取政治信息和参与政策制定，但互联网并不能改变权力和财富的不平等，现实生活中的阶层分化会折射到公民的网络参与活动中来，导致他们的参与能力和影响力不尽相同。社会精英和知识分子拥有大量的社会资源，他们在政策制定过程中有更大的话语权，自然对政策制定的影响较大，而那些在现实生活中拥有较少社会资源的劳动阶层同样属于网络话语结构中的边缘群体。研究发现，网络参与的诉求主体越强势、诉求文本的质量越好，其诉求越容易引起政府的重视[10]。对社会底层劳动群体来说，他们的文化程度往往较低，不擅长写高质量的诉求文本，获得政府回应的可能性较低，从而在政策的议程设置和动员方面基本处于被动应和状态。显然，公民网络政策参与过程中存在着不平等性，不同群体之间的数字鸿沟并没有随着网络的普及而消失。
三、完善公民网络参与政策制定的对策
(一)培育公民参与意识，提高公民网络参与积极性
网络参与意识是导致具体参与行为的直接因素[11]。因此，要促进公民的网络参与行为，就需要培养和提高他们的参与意识。一方面，政府需要提高公民政治主体的地位，培养他们的公民意识和公共精神，塑造参与性的政治文化，改变传统参与的“沉默大多数”现象，从而增强公民网络参与的自觉性和积极性。同时，政府还可以通过降低网络参与成本，并对那些积极参与政策制定的公民给予适当奖励，激发公民的网络参与热情。另一方面，尽管公民普遍认为公共政策重要，但是政策议题并不一定是他们最喜欢谈论的政治话题，这也使公民参与政策制定的积极性不高，说明政府的政策议题设置与民众的喜好偏离。所以，政府在政策议程的设置方面，应该使那些影响普通群众日常生活和切身利益的社会问题尽快进入政府决策议程，比如道路、环境、养老等，从而提高他们的参与积极性。
此外，面对网络的快速发展，互联网领域的“国家回归”逐渐得到全球性认可[12]。政府需要加强对互联网的有效治理，但关键是要在“网络秩序”和“网络活力”之间保持平衡。显然，政府除了强化对网络上非理性政策参与行为的监管，还需要尊重公民自由表达的权利，保证网络参与渠道的畅通。
(二)建立政府回应制度，增强公民网络参与效能
随着网络时代的到来，要推进公民的网络参与，就要加强政府对网络的回应能力。实验研究表明，公民影响政策制定应具备三个先决条件：第一，公民愿意且能够通过多种渠道表达自己的偏好；第二，政府愿意将公民需求整合进政策之中；第三，政府确实将公众部分需求整合进政策[13]。互联网已经为公民提供了便捷的诉求表达渠道，政府对公民网络参与意见的接受就成了影响参与效能的关键。为此，政府应该建立制度化的回应机制，对公民网络参与的意见或建议给予及时的回复和反馈，从而改变对公民意见“重征集、轻反馈”“征而不取”的现状。为了保证政府高效地对网民意见给予反馈，最好建立相应的绩效评估机制，把政府对网民的回复数量、回复质量、回复满意度等内容纳入年终考核，从而在机制上保证政府回应的长效性。而且，公民网络参与需要“关口前移”,即政府不仅仅在政策征求意见阶段吸纳公民参与，在公共政策的议题设置环节也需要邀请公民参与，从而实现公民的实质参与。与此同时，为了增强公民网络参与的效能，政府还应坚持“两条腿”走路，吸取传统参与方式面对面的“讨论、对话和协商”的优势，克服网络参与“空间间接性”的不足，通过“线上线下”的参与活动提高公民对政策制定的实质影响力。
(三)缩小数字鸿沟，推进公民网络参与平等
目前，我国的互联网普及率达到70.4%,公民网络参与的数字鸿沟逐渐由“有或无”资源的一级数字鸿沟(the first-level digital divide)向数字资源使用程度、内容与技能的群体差异的二级数字鸿沟(the second-level digital divide)转变[14]。一级数字鸿沟可能会边缘化那些无法接近网络的人，使得公民的网络政策参与变得排外而非包容。为此，政府应完善互联网基础设施建设，着力解决网络覆盖“最后一公里”问题，让更多的公民接触和了解网络媒介，进一步提高互联网普及率，从而逐步消除一级数字鸿沟。更为重要的是，政府要提升社会群体特别是底层群体的网络参与能力。缺乏互联网知识和使用技能是造成不同群体之间二级数字鸿沟的主要原因，政府要有针对性地加强社会底层群体网络知识和技能的培训，提升他们的网络政策参与能力，减少社会不同群体间的参与不平等现象，让公民网络政策参与在公平环境下健康发展。当然，对于学历较低或年龄偏大的部分群体来说，他们可能很难掌握网络政策参与的相关技能。这就需要政府在公共政策制定过程坚持网络参与与传统参与渠道相结合，根据该群体的特点设计更为便捷的线上参与方式，并不断优化传统的参与渠道，有效解决他们面临的“数字鸿沟”问题。
四、结语
总体而言，民主是一种社会管理体制，社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策[15]。伴随着互联网的发展，基于“互联网+”背景下的公民参与公共政策制定成为我国民主政治的新趋势。然而，现实生活中的网络政策参与不仅受到互联网技术的影响，还会受到公民的个体素质、参与兴趣、政治效能等因素的制约。互联网技术对公民的网络参与究竟是数字赋权抑或数字离散，取决于互联网和当前政治—制度环境之间的互动。因此，政府除了大力提高互联网的普及率之外，还需要切实增强公民的参与意愿和能力，消除社会群体间的数字鸿沟，从而实现真正的数字民主
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