摘 要： 随着产业结构转型步伐的加快,农业发展已然步入了爬坡过坎、滚石上山的重要阶段,既面临着销售价格下探与生产成本上涨的压力,也面临着生产资源供给紧张、内源性与外源性污染双双加重的压力,倘若坚持高消耗、高污染、高排放的农业发展方式,必然将失去可持续发展根基。在此背景下,生态化发展方式成为突破农业发展瓶颈的必然选择。但基于政府管理视角来看,目前农业生态化发展还面临着资源保障体系不够完善,技术保障体系亟待优化;群众参与不足,社会服务机制不够完善;行政管理机制有待优化,奖惩机制不够完善,法律规制力度不足等困境。对此,本文提出了相关对策。
关键词 : 政府管理;农业生态化;生态化发展;
国家统计局数据显示,2018年我国粮食总产量达65789万吨,粮食播种面积为175555万亩,粮食单位面积产量为375公斤/亩。然而,在获得巨大收获的同时,我国每年在农业生产过程中的农药使用量达到了180万吨左右,化肥使用量达到了6000万吨左右,占世界总量的30%左右,这对我国农业生态造成了巨大影响。在此背景下,推进农业生态化发展,实现从石油农业向生态农业的转型已是大势所趋。
一、农业生态化发展与政府管理
(一)农业生态化发展的必要性
农业是人类社会衣食之源、生存之本,其所依赖的基本要素是土地与太阳能,土地能够实现循环利用,太阳能能够实现可持续利用。就农业发展历史来看,人类一共经历了渔猎采集农业、原始农业、传统农业、石油农业以及生态农业等5个阶段。这5种农业发展方式的转变体现了人类借助技术研发提升土地承载力的过程,其中,前5个阶段的差异极为突出,渔猎采集农业的土地平均承载力仅为0.02-0.03人/km2,原始农业的土地平均承载力为0.5-2.7人/km2,传统农业的土地平均承载力为40人/km2,而石油农业的土地平均承载力则达到了160人/km2。
在石油农业发展阶段,人类大量利用农业机械与化工产品,有效提升了单位土地的农业产出,极大满足了现代人类的农业需求。然而,石油农业的“逆生态化”特点使得其对生态环境的负面影响持续累积,目前已迫近极限,注定将为生态农业所取代。在石油农业对于生态环境的负面影响尚未达到极限时,我国主动发展生态农业,势必能够更好地修复石油农业对于生态环境造成的破坏,最大限度地降低生态破坏对于我国社会的负面影响,这是促进农业可持续发展、深入贯彻习近平生态文明思想的必然选择。
(二)政府管理农业生态化发展的必要性
1.政府管理农业生态化发展,能够促进农业生产资源的优化配置。
实现农业生态化发展,便意味要减少农药的使用量,但农业生产对于自然条件的依赖程度较高,农药使用量的减少可能会使得农业生产时常面临着病虫害的影响,进而影响产量。而政府加强管理,从宏观层面协调农业生产要素和农业生产活动之间的关系,建立专业的病虫害防治服务机构,既推广专业的病虫害防治技术,也能够指导农民合理配置与利用农药,从而在有效减少农药使用量的同时最大限度地防治病虫害,这有效实现农业生产资源的优化配置。
2.政府管理农业生态化发展,能够有效化解生态农产品的供需矛盾。
当前,随着人们对于生态农产品的需求量不断增长,生态农产品的供给逐渐无法满足市场需求,供需矛盾日益加剧。而政府加强管理,通过提高财政补助,扶持农户扩大生态农业规模,同时完善生态农产品的认证制度,能够有效保障生态农产品的市场供给与质量安全,从而化解生态农产品的供需矛盾。
二、政府管理视角下的农业生态化发展困境
(一)资源保障体系不够完善,技术保障体系亟待优化
第一,资源保障体系不够完善。其一,土地资源的保障力度不足。部分地方政府在农村土地改革工作中效率低下,未能有效实现生态农业的适度规模经营,难以为农业生态建设提供土地资源保障。其二,产业资源的保障力度不足。部分地方政府未能基于本地情况发展一批具有地方特色的生态产业,难以为农业生态建设提供产业资源保障。其三,资金资源的保障力度不足。部分地方政府未能有效化解生态农业经营主体的融资困境,导致农业生态建设缺乏资金资源保障。第二,技术保障体系亟待优化。其一,农业生态技术研发力度不足。部分地方政府在农业科研方面的经费投入不足,难以为农业生态化发展提供技术保障。其二,农业生态技术推广力度不足。部分地方政府的农业生态技术推广方式存在缺陷,导致农业生态技术推广服务工作效率较低。其三,农业生态技术创新激励制度存在不足。部分地方政府未能完善农业生态技术成果转化效益的分配机制,难以激发农业生态技术研发人员的工作热情。
(二)群众参与不足,社会服务机制不够完善
第一,群众参与不足。部分地方政府未能有效组织农业生态技术下乡宣传活动,无法建立起倡导生态消费的社会消费潮流,难以促进农业企业、家庭农场主以及农户重视推进农业生态化建设。第二,社会服务机制不够完善。其一,部分地方政府未能有效建立农业生态社会服务组织,难以为农业企业、家庭农场主以及农户提供农业产业生态建设方面的一体化服务。其二,部分地方政府未能有效发展农民合作社托管服务,难以实现规模化、科学化经营,因而无法有效节约化肥、农药等生产资料的使用。其三,部分地方政府未能有效培育与农业生态建设有关的专业协会和中介组织,难以为农民提供专业的农业生态技术应用服务,同时也导致自身管理成本居高不下。
(三)行政管理机制有待优化,奖惩机制不够完善,法律规制力度不足
第一,行政管理机制有待优化。其一,部分地方政府在农业生态建设过程中,行政管理职能界限模糊,未能采取多元主体管理模式,导致管理效能低下。其二,部分地方政府未能将农业生态建设纳入绩效考核体系,难以引导政府工作人员的重视。第二,奖惩机制不够完善。其一,部分地方政府未能建立完善的奖励机制,对于农业生态建设工作业绩优秀的政府工作人员,既未能给予适当的物质奖励,也未能优先进行评优提拔,先进事迹的宣传力度也不足。其二,部分地方政府未能建立完善的惩戒机制,对于在农业生态建设工作中效率低下、态度不佳、观念不新、精神不振、纪律不严、团结不够、能力不强、作风不实、服务不优以及存在违规行为的政府工作人员,未能及时予以适当的惩戒。第三,法律规制力度不足。其一,我国政府未能在现有法律法规中完善关于农业生态建设的有关条例,导致农业生态建设工作的法律地位不够明确。其二,部分地方政府未能及时制定出台适应地方农业生态建设的地方法律规章与管理条例,难以确保上位法的作用得到有效落实。其三,部分地方政府未能构建完善的行政问责长效机制,难以对农业生态建设过程中行政决策失误责任人进行有效问责。
三、政府管理视角下的农业生态化发展对策
(一)完善资源保障体系,优化技术保障体系
第一,完善资源保障体系。
其一,加强土地资源的保障力度。各地方政府应当加快推进农村土地改革,引导零散农民以入股的方式向农业生态产业园聚集,实现零散土地的集中流转,实现生态农业的适度规模经营。其二,加强产业资源的保障力度。各地方政府需要当基于农业生态化发展的要求,着力发展一批具有地方特色的生态产业。对于具有茶叶种植优势的山地,可以建设生态茶园;对于具有牛羊畜牧优势的草场,可以建设生态牧场。例如,2018年3月,赣州市政府发布了《2018年度赣州市精品样板和标准化生态示范园建设实施方案》,提出在全市范围内建设121个精品样板和标准化生态示范园,其中精品样板示范园31个,标准化生态示范园90个,这对于全力推进赣州农业向生态友好型农业发展、全面实施乡村振兴战略具有重要意义。其三,加强资金资源的保障力度。各地方政府应当积极扶持培育生态农业资金互助会、生态农业合作社等服务生态农业发展的新型金融主体,化解生态农业经营主体的融资困境;对于发展潜力巨大、生态效益较高的生态农业经营主体,给予一定的财税优惠政策,进行重点扶持,为生态农业的发展树立一些先进典型。
第二,优化技术保障体系。
2019年1月,江苏省发布了最新修正的《江苏省农业生态环境保护条例》,要求各级政府鼓励研究和开发农业生态环境保护科学技术,提升农业生态环境保护技术水平。其他地方政府也需要充分汲取江苏省的先进经验,加强农业生态建设工作的技术保障力度。其一,加强农业生态技术研发力度。各地方政府应当逐步提高农业科研经费投入,引导本地农业院校、农业科研院所等主体深化合作,以促进农业生态化为导向建立生态农业科技联盟,全面推进节水、节地、节肥等农业生态技术的开发,为农业生态化发展提供技术保障;着力建设农业生态创客空间,鼓励有志投身农业生态化建设的相关专业大学生申请农业生态创业项目,形成一大批农业生态创客,加快扩大农业生态建设的覆盖群体,推进农业生态技术的商业应用。其二,重视农业生态技术推广。各地方政府应当优化农业生态技术推广方式,以政府购买服务的模式鼓励农业企业与农业社会组织积极开展农业生态技术推广服务工作。其三,完善农业生态技术创新激励制度。各地方政府应当完善农业生态技术成果转化效益的分配机制,优化农业生态技术研发人员的兼职取酬机制,鼓励农业科研机构、农业生态技术研发人员以技术入股的方式投身农业生态化建设。
(二)积极引导群众参与,完善社会服务机制
第一,积极引导群众参与。
各地方政府应当定期组织农业生态技术下乡宣传活动,为农业企业、家庭农场主以及农户提供农业生态技术咨询服务,向消费者宣传农产品质量安全与生态农产品消费知识,引导消费者优先购买生态农产品,从而建立起倡导生态消费的社会消费潮流,进而促进农业企业、家庭农场主以及农户重视推进农业生态化建设,主动参与建立农业生态产业基地,最大程度地节约生产资料、降低污染排放、维护生态环境。例如,浙江省2016年的全身农业宣传工作要点提出要“开展肥药减量增效典型宣传。通过模式图解、技术要点解剖、专家点评等形式,深入宣传农牧结合、种养配套、水旱轮作、肥药双控、废物循环等可学可用可推的减量增效农业技术模式”。
第二,完善社会服务机制。
其一,各地方政府应当引导社会主体以参股的方式,尽快建立起农业生态社会服务组织,为农业企业、家庭农场主以及农户提供农业产业生态建设方面的优惠政策办理、市场需求信息采集、农业生态技术推广、农业生态资源供给、废旧资源回收等服务,进而形成一体化的社会服务体系。其二,各地方政府应当面向主要劳动力外出打工的农户,加快发展农民合作社托管服务,使得这部分农户能够将自有耕地委托合作社进行耕作与管理,这既能够使得托管农户获得一笔额外收入,也能够在一定程度上实现土地的集中管理,进而实现规模化、科学化经营,合理使用化肥、农药等生产资料,降低对于生态环境的影响。其三,各地方政府应当大力扶持培育与农业生态建设有关的专业协会和中介组织,引导其积极为文化知识与技术水平偏低的农民提供农业生态技术应用服务,对于作为协会或组织会员的农民,免费提供服务,对于非会员农民,适当收取一定服务费用提供有偿服务,保障协会和组织的日常运转,这同时也能够在一定程度上降低政府的管理成本。
(三)优化行政管理机制,完善奖惩机制,加强法律规制力度
第一,优化行政管理机制。
其一,各地方政府在大力推动农业生态建设的过程中,应当明确自身的行政管理职能界限,尝试采取多元主体管理模式,即市县政府对于不便管理的农业生态建设工作,可以将管理权限交予乡镇政府;乡镇政府对于不便管理的农业生态建设工作,可以将管理权限交予农民合作社、农业龙头企业、农业服务机构、农业生态协会等主体。例如,中央和省政府划拨的农业生态建设资金,市县政府在完成农业生态项目建设工作后,可以将其余资金直接划拨给乡镇政府,由乡镇根据本地农业生态建设的实际需求,更有针对性地使用财政资金,从而提升农业生态建设资金的利用效率。其二,各地方政府应当将农业生态建设纳入绩效考核体系,完善相应的农业生态核算机制,引入社会组织参与考核工作,重点考核农业生态建设的生态效益与经济效益,并将考核结果记入相关政府工作人员的“绿色政绩”档案中,作为其职务晋升的重要参考依据。例如2016年8月,江苏省发布的《江苏省生态环境保护工作责任规定(试行)》便提出,要将环境保护工作责任履行情况作为政府工作人员奖惩考核的重要内容。
第二,完善奖惩机制。
其一,各地方政府应当完善奖励机制,对于在农业生态建设工作中取得重大成果、显着提升生态效益与经济效益的政府工作人员,适当给予物质层面的奖励;同时,在条件相同的情况下,优先进行评优提拔;此外,广泛借助各种媒体对其先进事迹进行重点宣传,引导更多政府工作人员积极参与农业生态建设工作。其二,各地方政府应当完善惩戒机制,对于在农业生态建设工作中效率低下、态度不佳的政府工作人员,及时对其进行警示谈话,或对其工作岗位进行调整;对于个别在农业生态建设工作中观念不新、精神不振、纪律不严、团结不够、能力不强、作风不实、服务不优的领导干部,及时对其进行诫勉谈话,或对其予以降职处理;对于个别在农业生态建设工作中存在违规行为的领导干部,及时予以严惩,根据情节轻重予以降职、撤职、开除党籍等处罚,涉嫌违法者则移交司法机关处理。
第三,加强法律规制力度。
其一,我国政府需要在《农业法》《土地管理法》《农药管理条例实施办法》《肥料登记管理办法》等法律法规中完善关于农业生态建设的有关条例,明确农业生态建设工作的法律地位,尤其是需要针对破坏生态环境的农业生产加工行为制定严格的处罚措施,有效弥补法律规制漏洞。其二,各地方政府需要制定出台适应地方农业生态建设的地方法律规章与管理条例,进一步细化对农业生态建设工作的监督管理,确保法律法规作用得到有效落实。例如,目前,湖南省出台的《湖南省土地管理实施办法》、四川省出台的《四川省农药管理条例》、山西省出台的《山西省肥料管理办法》等地方法律条例均体现出了其配套性与可操作性,使得上位法得到了有效落实。其三,各地方政府应当构建完善的行政问责长效机制,对农业生态建设过程中行政决策失误责任人进行问责,避免涉农政府部门在农业生态建设过程中出现“越位、缺位、错位”等问题。
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