摘 要： 韦伯的科层制具有专业化、等级化、规则化、非人格化的特点,对组织的发展起着重要的作用。医院行政管理工作存在专业性不强、给职不予权、跨级行事、规章制度不健全、制度落实不到位、“人格化”倾向等问题。因此,医院应充分发挥科层制的优点,要科学设置岗位,强化专业培训,落实专业管理,充分授予权力,权责相对等,落实分层管理,优化工作流程,健全制度规范,克服“人格化”倾向,强化监督机制,以便进一步提升医院行政管理工作的效率。
关键词： 科层制; 医院; 行政管理问题; 行政管理对策;
科层制(bureaucracy),又被译为官僚制,是由被誉为“组织理论之父”的德国着名社会学家马克斯?韦伯(Max Weber)提出的。“科层制是指一种对权力职能和职位进行分工和分层,并以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它既是一种组织机构,又是一种管理方式”。韦伯的科层组织是一种理想类型的组织结构形态及其行为模式,追求的是行政管理的高效率。
我国公立医院大都采用“直线-职能型”的管理方式,这种管理方式与科层制的管理方式极具相似性,因此,本文以马克斯?韦伯的科层制理论为基础,以某市妇幼保健院为例,通过实地观察,并利用定性访谈资料和相关数据,探讨医院行政管理工作存在的问题及其原因,并提出完善对策,以期为提高医院行政管理工作效率提供参考。
一、科层制的特点
(一)专业化
科层组织为了有效实现组织的管理目标,将各项工作按目的及类型的不同进行专业化分工,划分成不同的岗位,每个岗位再配置相关专业背景的人员,让其承担固定且明确的工作,并根据标准的程序对员工进行科学与规范化的训练,让其精通自已所干工作,以便更有效的履行岗位职责。“划岗位、分职责、定专人”,这有利于充分发挥员工的个人特长,提高他的工作胜任能力,最终使组织能够高效的运转,实现组织的管理目标,同时也有利于降低组织培养新人的人力、经济、时间成本。
(二)等级化
科层组织中,所有岗位的组织都遵循等级化原则,人员的权利来自所处的等级(职位),不同等级的人员具有不同的职责、任务及薪酬。上下级之间的职权关系严格按等级划分,每个员工的权威和责任都有明确的规定,接受高一级职员的控制和监督,信息的传递也是依层级自上而下或自下而上进行的,整个组织结构的形态成金字塔型。等级化意味着权威的合法化,上级有权力对下级进行管理、监督及控制,下级则有义务服从上级的安排并依层级向上级汇报工作。严密的等级制度有利于保证组织运行的稳定性。
(三)规则化
规则化依赖于相应的规章制度。马克斯?韦伯指出科层组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用”。也就是科层组织内部关于各层级各岗位的权责分工,各项工作的流程,人员的聘任标准、薪酬待遇、管理培训等一切内容均有一套严格的规章制度。组织内成员的一切活动都必须严格按照相关的规章制度开展,每个成员都必须熟悉自身的权责及工作程序,做到有法可依、有章可循。完善的规章制度保证了科层组织活动的规范性和连续性。
(四)非人格化
科层制组织是一种理性化的组织结构,严格的等级制度和严密的规章制度对人们的活动进行约束,员工的一切活动均以规章制度为准则,遵循等级规范,而不受与上司及同事的情感关系所支配,在工作中要做到公私分明,不允许干自身职责之外的事情,也不允许滥用手中的权力为自己或他人谋取私利或方便;组织中一切活动遵循对事不对人的原则,组织不能因某个人的情绪或好恶等因素而改变理性的决策,这就使组织具有了非人格化的特征。非人格化的特征保证了组织的公平性。
二、医院行政管理工作存在的问题
医院的目的是保障人民群众的健康,通常包括医疗、护理、医技、行政管理、后勤保障等部门,医院行政管理工作主要是对医院所拥有的人、财、物、信息、时间等资源进行有效的计划、组织、领导和控制,为临床科室做好服务,以便达成保障人民群众健康的目的。科层制作为现代组织最常见的管理方式,有着其独特的优点,发挥科层制的优势对组织目标的实现起着积极的推动作用。但采用科层制管理模式的医院行政管理未能充分发挥科层制的优点,笔者通过调研,发现该医院在行政管理工作中存在以下问题:
(一)医院行政管理工作专业性不强
1.部门间职责交叉重叠,运转不顺畅职业化是专业化的前提,部门职责的职业化划分才能保证管理工作的专业化开展。随着医学科学技术的进步,医院在不断的发展,规模越来越大,行政管理部门也划分得越来越细,部门间的职责分工存在问题。一是各部门职责范围的划分过于笼统和粗放,只有一个大致的职责分工,没有一个明确清晰的界定,这导致一些没有被明确分工的工作在部门间相互推诿或是都在同时开展,推诿工作及重复工作不利于管理效率的提升。如院内退休老干部的工作,没有明确文件规定哪一部分由哪一部门负责,部门间有推诿工作现象,有时人事科在做,有时又是工会在处理。二是一些新任务需要多部门配合完成,由于没有明确牵头部门或有明确牵头部门没有相关配合部门,这不利于工作的开展,降低管理效率。
2.行政管理人员来源广,专业性不强医院行政管理有着部门多,工作内容繁多且复杂的特点。医院设有院办、党办、医务部、护理部、人力资源部、科教科等19个行政管理部门,行政管理人员共90名,从人员专业性看,管理及相关专业51人,占56.67%;非管理专业34人,占37.78%;无专业5人,占5.56%。在管理及相关专业人员中,大部分为工作经验缺乏的大学毕业生,这些人从学校毕业后直接从事医院行政管理工作,工作听从领导的安排,自己虽具有一定的管理理论知识,但在实际工作中无法完全发挥出来;在非管理专业的人员中,业务转型人员有22人,占全部行政管理人员的24.44%,他们主要是从临床、医技部门转岗到行政部门的医生和护士,在专业技术上能力较强,但管理经验缺乏,多凭自己在工作中摸索的经验进行管理,这之中有部分人员在担任行政工作的时候还兼任临床工作,这减少了他们行政工作的时间和精力。在院领导中,大都是医疗专业出生,而国外大部分医院院长都有MBA、MPA或MHA教育背景。无专业的人员中,多数属于“关系类”人员,他们由于特殊的关系,被安排到医院行政部门,他们学历大都在大专及以下,并未受过专业教育,对医院行政管理经验更是不足。总的来说,医院行政管理部门多,人员来源广,学历不一,素质不齐,工作的开展多凭经验或领导命令进行,受专业背景和工作背景等的影响,大多缺乏专业的、科学的、系统的管理知识教育,管理经验不足。
(二)给职不予权,跨级行事,影响工作正常开展
医院管理方式是党委领导下的院长负责制,院长下面设有多个分管院长,分管院长负责管理不同的部门,各部门设有科室负责人,科室负责人具体管理科室内部的人和事。医院层级管理不仅有利于减轻上级领导的工作压力,还能提高下级工作的积极性,有利于保证医院运行的稳定性。但在医院行政管理中,层级化制度却没有得到充分实施:首先,存在领导集权现象,一些领导未授予下级充分的权力,下级缺乏必要的自主权,这不仅导致自身工作压力大,也影响下属责任感、使命感的培养,最终影响医院整体工作效率的提高。如医院凡是收文均需逐级报领导签字,最后由院长审批,这加重了院长工作量,降低了工作效率,也不利于中层干部自身的成长。另外,医院行政管理中存在着领导跨层级管理或员工越级向领导汇报工作的现象,这扰乱了层级管理的顺序,影响中间管理层权力的行使和责任的履行,不利于工作的顺利开展。
(三)规章制度不健全,落实不到位
医院行政管理要求实施动态管理,随着政策环境和医院的发展变化,为提高工作效率,医院有必要对行政部门的设置进行调整,对不合时宜的规章制度也应进行修订或新增。医院行政管理中由于部分规章制度不健全,使工作落实不到位。一是规章制度制定不合理。医院大都是沿用以前的旧制度,偶有调整也只是在其基础上进行小修小补,或是照搬其他医院的规章制度,完全实行“拿来主义”,没有结合医院的实际进行修改,因而制度难操作、难落实。二是“无章可循”。对于院内新增的工作任务,由于没有相应规章制度的指导,也不能及时制定工作流程,导致工作人员开展工作不知如何下手。三是“有制不依”。医院制定的某些规章制度,已成为应付上级部门检查的摆设,这不利于医院管理效率的提高和医院的长远发展。如医院有考勤管理制度,但未严格落实,对违反制度的员工没有形成约束力。
(四)“人格化”倾向,有失公平
行政管理工作本应是依照相关规章制度开展的,有着“非人格化”的特点,但一方面由于某些规章制度的制定存在着不合理的地方,另一方面由于中国自古以来就是一个“人情”社会,社会事务的处理依靠人际关系,这违背了社会秩序,打破了社会公平,因而医院行政管理工作中出现了“人格化”的倾向,管理者有时凭个人主观情感而非严格的规章制度开展工作。比如在竞聘人员的选拔中,面试官因与竞聘对象有着特殊的关系,就会抛开“能者上劣者下”的原则,为自己所认为的“最优秀”人员打高分;又如在人员的评优中,人们大都不以考核评价指标为标准,而以与自己关系“亲疏”为准则对同事进行评价。这种现象使人们更看重怎样处理好人际“关系”而忽视既定的规则,因而“人格化”倾向使公平常常缺失。
三、完善医院行政管理工作的对策
在《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》及《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》中均提到:到2020年,推动各级各类医院管理规范化、精细化、科学化,基本建立具有中国特色的权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度的目标。现代医院需要一套分工明确、职责清楚、协作配合、合理高效的组织结构作为载体,使其内在机制能充分地发挥出来。因此,必须充分发挥科层制的优点,努力做好医院行政管理工作。
(一)科学设置岗位,强化专业培训,落实专业管理
1.科学设岗,以岗定人,明确职责部门的设立及人员的安排是组织的核心问题,是决定效率高低的关键。首先要科学设岗。医院要根据组织目标和职能范围科学设置行政管理部门,部门的设置要精简,切忌过于臃肿,部门间要明确划分岗位职责,对于交叉职能,要明确主要牵头部门及相关配合部门,可借鉴“行政MDT(多学科合作)”管理模式,并根据各部门职责,书写岗位说明书,避免出现推卸责任的问题。其次要以岗定人,切勿因人设岗,要按照岗位说明书严格选拔录用具有相关专业背景的工作人员,使其发挥自身专业特长,明确岗位职责和目标,使“人人有事做,事事有人管”的原则落到实处,保证各部门高质量完成工作。第三,实现院长职业化管理,对于卫生技术专业人员,应让其在临床岗位上发挥价值,更不能搞“双肩挑”。最后,要根据医院发展需要,对各部门的岗位职责进行动态调整,确保管理人员在工作中做到不缺位、不越位,部门与部门间,各成员之间相互协调、相互配合,最终实现医院管理效率和水平的提高。
2.强化培训,提高管理人员专业水平行政管理人员素质的高低决定着管理活动的效果,为完善医院行政管理工作,应建设学习型组织,加强行政管理人员队伍建设,提高管理人员资源使用效率。强化队伍建设要做到医院教育与自身学习相结合,医院教育可以“分类别”实施,并把“走出去”和“请进来”原则结合起来。首先,医院应制定针对行政管理人员的继续教育制度,强化对管理人员的专业化培训,分类别对新员工、转岗员工及其他员工进行培训。同时,让行政管理人员“走出去”,以脱产或半脱产的形式到其他综合能力强的医院进修,也可以安排到上级卫生行政主管部门进行学习锻炼;将外院优秀医院行政管理专家“请进来”,在院内开展专题讲座,使多数人都能参与到培训中。其次,行政人员要强化自学,除了对管理专业知识、医药知识及卫生系统内的相关法规政策进行学习外,还应加强个人服务意识、思想政治等综合素质的学习,不断提高自身的计划、组织、领导、协调、沟通、认知等综合能力,以便更好的为临床科室做好服务,为广大患者做好服务。
(二)充分授予权力,权责要相对等,落实分层管理
分工及授权,使部门及成员各尽其职,是提高工作效率的有效途径之一。对于各级领导干部,特别是中层干部,不能仅赋予职责,不授予权力。现代医院的规模日益扩大,因而职责也越来越多,医院领导特别是一把手不可能有时间及精力事事“亲力亲为”,因而应将一定的权利授予分管院长或相关科室负责人,使权责一致,这样一方面有助于减轻院领导的工作压力,另一方面也有利于激发下级干部对工作的责任感和使命感。院领导授权要遵循“适度”原则,将适当的权力授予合适的人员,被授予权力的人员要坚持对工作负责的原则,用好手中的权力,干好手中的工作。授权时要确立责任机制,加强对权力的监督管理,确保权力的合理、有效使用;同时也要强化授权责任意识,授权不当或授权后放任不管,造成不良影响时要追求授权者的责任。
(三)优化工作流程,健全制度规范,保证照章办事
规章制度是保证组织正常运行的基础,制度建设是医院建设中非常重要的环节,具有约束、协调、导向和激励的功能和作用,完善的规章制度能推动医院的全面发展。根据医院的实际需要,应建立具有可操作性的规章制度,使行政管理工作规范化、程序化、科学化。一是制度规范、流程合理。规章制度的制定和修改,必须以提高工作效率为前提,结合医院实际而确定,要具有规范性和可行性,在制定全院重要规章制度的时候,应召开职工代表大会,向全院职工征求意见,让员工参与到其中来。应建立部门制度的完善机制,根据政策环境的变化或工作需要对制度进行定期或不定期的修订。二是有制可依、有章必循。各行政管理部门要制定部门岗位职责,重要工作制定工作流程,使工作有章可循。凡是以文件确定下来的规章制度均需严格执行,勿让其成为摆设,院内应制定处罚机制,形成制度约束力,这样有利于“照章办事”,保证公平性。
(四)打破“人格化”,强化监督机制,保证公平公正
科层制“去人格化”特征使管理工作者摒除个人主观情感干扰而关注各项规章制度与自身岗位职责是否得到执行,有助于提升组织效率。而现实中的“人格化”因素不利于医院行政管理工作的开展,为避免人们感情用事,遵守公平原则,医院行政管理工作应做到以下几点:一是严格制定并执行相关规章制度,建立由医院内部工作人员和上级卫生管理机构参与评价医院制度的机制,对制度的执行情况进行评价,评价结果纳入评优、考核工作中;二是强化对人们职业道德意识的教育,让公平原则深入人心;三是强化监督,建立健全医院章程实施过程的监督机制,对于一些切实关乎员工利益的事务,比如人员选拔、竞聘上岗、评优评奖等重要工作,应让院内相关监督机构参与其中,必要时让上级部门相关人员进行监督,以保证工作的公开化、透明化。
四、结语
医院行政管理部门是医院承上启下、沟通内外、协调左右、联系各方的服务部门,有效的行政管理有利于保障临床工作的开展,对医院的发展起着至关重要的作用。国外相关研究表明,在结构、人员不变的情况下,改变管理可以提高50%的效益。科层制作为人类在长期实践中形成的合作机制,它的有效性和功能是毋庸置疑的。因此,医院应充分发挥科层制的优点,加强医院行政管理,提升管理效益及效率,推动现代医院的健康可持续发展。
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