摘 要： 中华人民共和国成立70年来, 在社会治理领域进行了大量的探索和实践, 社会治理变迁大体经历了“革命型”社会治理、“管控型”社会治理、“管理型”社会治理。自党的十八大以来, 新时代中国的社会治理更加强调“治理型”社会治理, 并不断取得突出的成就。中国的社会治理变迁, 体现了适应经济社会发展与变革需要, 不断深化并改进社会治理之路;同时, 走出了一条有中国特色的社会治理之路, 积累了适合国情的社会治理经验。
关键词： 社会治理; 治理体制; 变迁历程;
Abstract： Since the founding of New China in 1949, China has made a lot of attempts and practices in the field of social governance. The change of social governance has gone through three stages with different characteristics, namely " revolutionary" social governance, " control" social governance, " management" social governance. Since 2012, social governance in the new era has put more emphasis on " governance-oriented ", and has made outstanding achievements. The above four stages are interrelated, reflecting the development of social governance in response to the needs of economic and social change. China has also shaped social governance with Chinese characteristics and accumulated experience of social governance.
Keyword： social governance; governance system; change process;
中华人民共和国成立70年来, 走出了一条中国特色的发展道路, 不仅在经济领域的成就举世瞩目, 成长为世界第二大经济体, 而且在社会治理领域也进行了大量的探索和实践, 积累了宝贵的经验。在新的历史节点上, 系统梳理新中国70年来社会治理的历程与变迁, 有助于提炼社会治理改革创新的基本经验, 对于持续推动社会治理创新, 推进治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。
一、社会治理概念和视角
2013年11月, 党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”。其中, “创新社会治理体制”单独成章出现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中, 标志着“社会治理”概念首次在党的文件中正式提出。对比以往正式文件中相对应的“社会管理”一词, 这样的变化并不是对过去社会管理的全盘否定, 实际上是强调通过多年实践探索, 社会治理的表述方式是对社会管理的完善和提升[1]。因此, 在新中国70年来的发展历程中, 虽然长期没有社会治理的提法, 但社会治理、社会管理的有关实践一直都在进行中, 并在不同的历史阶段形成了具有中国特色的、实践中的社会治理模式。
同时也应特别注意, 自2012年党的十八大以来, 社会建设成为新的“五位一体”总体布局的组成部分, 改善民生和创新社会治理是社会建设的两大根本任务[2], 也就是说社会建设的两大构成是民生社会事业和社会治理。与社会治理类似, “社会建设”也是近年来我国党和政府文件中提出的重要政治命题, 将社会治理置于社会建设的范畴内讨论, 可避免对社会治理过于宽泛的理解。因此, 就政策术语或政治命题而言, 社会治理植根于中国社会的治理实践, 致力于解决中国现代化进程中发展与秩序的“转型悖论”[3], 进而服务于整个国家的治理现代化。
在“社会治理”成为重要的政治命题之前, “治理”以及“社会治理”作为社会科学术语, 是自20世纪80年代以来被屡屡提及的观察社会转型与秩序构建的概念。“治理”理论的兴起有其特殊的时代背景, 一是国际组织的推动与倡导。国际组织对治理的倡导源于他们对发展中国家援助效果的反思, 关注受援国国内的治理问题[4]。二是西方学者对西方社会发展的现实反思。西方国家的一系列经济社会问题引发了对“市场失灵”与“政府失灵”等公共管理危机的讨论。在西方语境下, 社会治理体现为减少政府直接监管、多层级治理、由社会组织或私营企业承担公共服务等特征[5]。可见, “治理”以及“社会治理”在不同的社会环境中有不同的意涵, 但核心是政府与社会关系。
二、社会治理变迁的历程
(一) “革命型”社会治理阶段 (1949—1956年) 在中华人民共和国成立之前, 我国社会治理很
大程度上是家族和地方族群的自我管理以及国家对民间的管理[6]。自1949年新中国成立至1956年, 中国迅速实现了由“新民主主义”到“社会主义”的过渡, 伴随国家建设的开展, 社会治理展现出“革命”特点, 即“改造旧社会, 建立新中国”。
1. 基层社会的组织化建设
在城市, 新中国管理城市社会的基本思路是分为两大系统管理:单位人和非单位人 (即社会人) [7]。在人数上, 社会人的比例大约在60%[8]。新政权对单位人延续“革命”传统, 以“单位制”整合进各类党政、企事业单位的管理体制, 而对社会人则通过“革命”的方式改造旧组织体系 (如保甲制) , 建立新的组织体系 (街居制) 。由此, 在20世纪50年代初期的城市社会, 我国大体形成了“街居制—单位制”的社会治理模式。街居制的管理对象主要是城市社会中无单位的一般居民, 涉及家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、无业人员以及失业人员等。从解放前夕接管城市开始, 中国共产党就宣布废除保甲制度, 但在策略上对保甲人员先用后换, 即第一步命令原保甲长“看守”[8]。第二步组建“街居制”[9], 其中城市居民委员会最早起源于各类和基层公共生活有关的自治性组织, 如清洁卫生委员会等[6]。1954年12月31日, 《城市居民委员会组织条例》、《城市街道办事处组织条例》经全国人民代表大会常务委员会审议通过, 表明街居制在1954年年底已正式获得国家法律形态。在制度特征上, 街居制表现出“双间接机制”, 即基层群众通过居委会间接民主, 国家通过居委会间接统合基层社会[8]。单位制起源于革命根据地时期形成的覆盖“革命队伍”的特殊管理体制。中华人民共和国成立后, 该体制通过单位制度的普及而得到发扬光大[9]。这一时期的单位制还处在形成时期, “单位党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者, 而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府”[10], 从而确保了单位的“革命性”。
在农村, 新中国管理农村的重要方式是引导农民走合作化道路。1953年12月, 中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》。据统计, 1953年12月, 全国的农业生产合作社有1.5万个, 其中高级社15个;而到了1954年, 农业生产合作社激增到11.4万多个, 其中高级社200个。到1956年底, 全国的农业生产合作社发展到75万个, 其中初级社21万个, 高级社54万个;全国96.3%的农户加入了合作社, 其中参加高级社的农户占比约88%[6]。这标志着农村地区在生产资料所有制上的社会主义改造基本完成。
2. 政治运动形塑社会秩序
新中国还通过一系列的群众性政治运动, 打击黑恶势力, 改造不法分子, 净化执政环境。这类运动主要有: (1) 镇压地主恶霸; (2) 镇压反革命运动; (3) 反特肃谍斗争; (4) 取缔反动会道门; (5) 禁毒、禁赌; (6) 禁娼和改造妓女; (7) 识字扫盲运动等等。通过上述政治运动, 新中国极大地激发了群众的革命热情, 树立起中国共产党和新政权的崇高威望。
20世纪50年代, 中国共产党通过上述措施领导“社会革命”, 基本完成了我国基层社会结构和生态的革命性改造, 帮助人民摆脱了那些来自传统的阶级阶层结构、组织制度、文化意识等的束缚[11], 从而“革命”地重塑了基层社会治理的状态。
(二) “管控型”社会治理阶段 (1957—1978年)
从1957至1978年, 中国建立了以严格计划管理为主要特色、政社合一的治理模式, 其核心构成包括人民公社、单位制、街居制和户籍管理[5], 呈现以“管控”为特色的社会治理。
1. 人民公社
1958年4月, 中共中央印发《关于小型农业社适当合并为大社的意见》。同年8月, 中共中央在《关于在农村建立人民公社问题的决议》中提出“要随着农业生产合作社的发展, 建立农村农、林、牧、副、渔全面发展, 工、农、商、学、兵相结合的人民公社”1。全国迅速掀起人民公社化运动的高潮。到10月底, 全国有74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社, 公社覆盖的农户有1.2亿户, 占全国农户数的99%以上。短短三个月, 全国农村基本上实现了人民公社化[6]。在城市, 受农村人民公社运动影响, 1958年至1963年也存在城市人民公社的短暂试验。全国190个大中城市在1960年7月底就建立了1 064个人民公社, 公社覆盖的人口达5 500多万, 约占这些城市人口总数的77%[6]。1963年10月, 中共中央、国务院第二次城市工作会议提出, 城市可以根据条件恢复正常的区/街行政机构, 标志着城市人民公社正式结束[12]。
2. 街居制
在短暂的城市人民公社之后, 全国各地城市的管理架构恢复到原来的街居体制, 即在区以下的基层, 重新建立了街道办事处和居民委员会。不过, 恢复中的街居制到了1966年即被打断。“文化大革命”期间, 在“政治建街”的口号下, 街道一级也成立了街道革命委员会, 还按照军事化的管理模式在下一级建立连、排、班等组织, 取代和冲击街道办事处和居民委员会组织;各类革命委员会将更多的精力放在了“阶级斗争”和“群众运动”上[6], 与街居制设立的原则和目标相去甚远。
3. 单位制
虽然有城市人民公社运动的短期冲击, 我国城镇地区在这一时期基本定型了与行政管理体制紧密结合的单位制。个人对单位是一种依附状态, “一旦社会成员进入某一工作单位, 那么他基本需求的满足与实现以及在社会上行为的权利、身份和地位就有了最根本的保障。”[13]通过单位这一组织单元, 国家将治理的触角延伸到单位的每一位职工, 资源也通过单位进行配置;通过单位, 党和政府可以运用自上而下的行政手段, 大规模地组织各项政治运动[14]。在社会生活中, 住房、子女入托就学、医疗保障等都需依托单位得到解决, 由于单位内部有极大的自给自足性, 而单位之间又缺乏自由流动的渠道, 因此每个单位成员的生活空间相对稳定和封闭。通过“国家—单位—个人”的联系结构, 党和政府通过单位来实施社会治理职能。
4. 户籍管理
1958年1月9日, 《中华人民共和国户口登记条例》审议并颁布, 首次严格区分了农业和非农业户口, 严控农业人口迁往城市。此后, 1964年12月, 国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定 (草案) 》则明确了当时户口迁移的两个“严加限制”, 即“对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制”。此外, 在“文化大革命”期间, 大批“知识青年”上山下乡, 出现了户籍迁移的逆城市化现象。
总体上, 1957—1978年期间, 农村基层社会以“人民公社”制度实行社会治理, 农民被组织进人民公社;城市基层社会形成了“单位制—街居制”的管理体制, 即以“单位制”为主、以“街居制” (区域管理) 为辅2。在城乡之间, 则建立了严格的户籍管理制度, 严控城乡之间的人口流动。
(三) “管理型”社会治理阶段 (1978—2012年)
1978年12月, 党的十一届三中全会将党和国家工作重心转向经济建设。随着市场化改革的深入, 人民公社、单位体制逐渐瓦解, 社会治理领域从放松“管控”开始, 逐步向现代社会“管理”接轨, 社会管理体制机制等议题也不断进入改革进程中。
1. 基层社会的管理体制改革
一是农村。1982年12月, 全国人民代表大会五届五次会议通过《中华人民共和国宪法》, 明确规定改革农村人民公社政社合一的体制, 并确立农村基层政权为乡 (镇) 。中共中央、国务院印发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》 (1983年10月) 要求各地有步骤地实行农村政社分开改革, 恢复乡人民政府体制。在乡以下, 要求将原来的生产大队、生产小队改建为村民委员会和村民小组。至1984年底, 全国各地建立了9.1万个乡 (镇) 政府, 92.6万个村民委员会[6]。人民公社制度在改革中退出了历史舞台。在法律层面, 《中华人民共和国村民委员会组织法》 (1998年11月) 进一步完善了村民自治制度, 将村民自治的内容概括为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。2006年1月1日起全面取消农业税后, 意味着村级组织代表国家为村民提供基本公共服务和社会管理的责任更加明确。
二是城市。1980年《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》由全国人民代表大会常务委员会重新公布, 居民委员会、街道办事处的职能和机构恢复。在社区建设上, 民政部1986年首次引入“社区”概念并倡导在城市开展社区服务, 这标志着我国社区建设的开始。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 (1989年12月) 重申居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。2000年11月, 中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》标志着社区建设被作为加强基层政权建设、改革城市基层管理体制的重大举措。社区建设的核心已经不是社区服务, 而是管理体制的创新[15]。
2. 户籍管理改革
改革开放以来, 我国严格管控的户籍管理制度开始松动, 户籍制度在城市化进程中不断调整。1984年10月, 国务院《关于农民进入集镇落户的通知》明确了各地农民自理口粮入镇的条件、程序和待遇, 标志着在户籍意义上原本紧闭的城乡人口流动大门开始打开。1985年7月, 公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》, 允许暂住人口在城镇居留, 公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性。1992年8月, 公安部《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》, 浙江、广东、山东等地先后开始试行“当地有效城镇居民户口”, 即“蓝印户口”。2001年3月, 国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》提出“县以下放开户口限制”, 我国小城镇户籍制度改革全面展开。更进一步, 2011年2月, 国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》则指出:“要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移, 逐步满足符合条件的农村人口落户需求, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。”
3. 社会治安综合治理
社会治安在“文革”期间严重混乱, 稳定社会秩序成为改革开放之初社会治理的重点。1979年11月, 中央政法委召开全国城市治安工作会议, 提出整顿城市治安秩序的任务、方针、政策和方法。1981年5月, 中央政法委在北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会上明确提出“搞好社会治安, 必须各级党委来抓, 全党动手, 实行全面综合治理”。1982年1月, 中共中央在《关于加强政法工作的指示》中再次要求, 为了争取治安情况根本好转, 必须加强党的领导, 全党动手, 认真落实综合治理方针[6]。1991年3月, 中央社会治安综合治理委员会成立, 机构职能是协助中共中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作, 其与中央政法委合署办公, 并下设办公室。同时, 各级政府也按要求设立相应的社会治安综合治理领导机构。2001年9月, 中共中央、国务院颁布《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》, 提出要坚持“打防结合、预防为主”的方针。2004年9月, 党的十六届四中全会强调“坚持打防结合、预防为主, 专群结合、依靠群众, 加强和完善社会治安综合治理工作机制”。
4. 社会管理与“16字方针”
“社会管理”一词最早出现在1998年《关于国务院机构改革方案的说明》, 即“政府的基本职能在于宏观调控, 社会管理和公共服务”, 而且“社会管理”在2002年党的十六大报告中被确立为政府的四项主要职能之一。2004年, 党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提到, “加强社会建设和管理, 推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律, 完善社会管理体系和政策法规, 整合社会管理资源, 建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”这是“社会建设”概念以及“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的“16字方针”在中央文件中首次完整出现。2007年, 党的十七大报告提出“建设更加健全的社会管理体系”, 不仅强调“16字方针”, 还指出“要最大限度激发社会创造活力, 最大限度增加和谐因素, 最大限度减少不和谐因素”。2011年7月, 中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》再次重申“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理“16字方针”。
总体上, 1978—2012年间, 我国在人民公社制、单位制不断瓦解背景下, 社区建设不断发展, 以居 (村) 民委员会为代表的基层群众自治制度不断完善;户籍管理制度破冰, 人口在城乡之间的流动和迁居日益频繁。同时, 在市场化改革背景下, 加强社会治理的主要任务是回应社会矛盾问题, 带有较强维稳色彩[16]。在经济体制改革的同时, 改革也进入到社会领域, 社会管理、社会建设等概念的提出, 标志着党和国家意识到社会发展与经济发展的不协调的主要矛盾[17]。
三、迈向新时代的社会治理
自2012年党的十八大以来, 社会治理在党和政府的各类文件表述中越来越受到重视, 新时代社会治理的理念、重点、内容也越来越明确, 以“治理”为要求和特征的“治理型”社会治理在各项建设事业中发挥着越来越重要的作用。
1.从社会管理到社会治理
2012年, 党的十八大提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系, 加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。第一次系统提出要构建中国特色社会主义社会管理体系, 并将“法治保障”作为社会管理的基础支撑, 形成了社会治理体制的新“20字方针”。同时, 党的十八大将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容, 以“创新社会管理”为重要抓手推进社会建设。2013年, 党的十八届三中全会在提法上首次将“社会管理”转化为“社会治理”, 并专列一章部署创新社会治理体制。***总书记指出, “加强和创新社会治理, 关键在体制创新。”用“社会治理”来取代“社会管理”, 一字之差的背后是对权力的属性、功能和运作方式, 以及国家与社会之间关系的重新理解。社会治理中的“治理”, 意味着彻底放弃基于计划体制而来的国家 (政府) 包办单干的思路, 并将“社会治理”作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[3], 实现了从“社会管理”向“社会治理”的理念飞跃。此后, 党的十八届四中全会就社会治理专门提出“提高社会治理法治化水平”。从而进一步呼应全面依法治国, 体现以法治来指引、形塑社会治理。
2017年, 党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”, 要求按“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的“20字方针”继续完善社会治理体制, 并首次系统提出了社会治理“四化”标准, 即提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。2019年1月, 在中央政法工作会议上, ***总书记指出, 要“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。
2.新时代社会治理的若干成就
一是健全社区治理框架制度。民政部、中共中央组织部《关于进一步开展社区减负工作的通知》 (2015年7月) , 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》 (2015年7月) , 中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 (2017年6月) , 这三个文件是党的十八大以来基层社会治理中标志性的社区政策文件[16]。上述文件明确指出“城乡社区是社会治理的基本单元”, 建设目标是要“把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。
二是推动政府职能转变。党的十八大以来, 各级地方政府深入探索以政府职能转变为核心的社会治理创新。例如, 2014年, 上海市取消了街道办事处的经济职能, 基层管理的重心全面转移至公共服务、公共管理与公共安全领域, 进而推动城市治理的精细化[18]。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》 (2017年2月) , 要求强化乡镇服务功能, 有效提升乡镇政府服务水平。2018年2月, 党的十九届三中全会做出了深化党和国家机构改革的决定, 目标涵盖“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系, 形成总揽全局、协调各方的党的领导体系, 职责明确、依法行政的政府治理体系”, 以期全面提高国家治理能力和治理水平。
三是加强公共安全和矛盾化解。在社会治安领域, 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会治安防控体系建设的意见》 (2015年4月) 要求以确保公共安全、提升人民群众安全感和满意度为目标, 形成党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安防控体系建设工作格局。在信访工作领域, 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》 (2014年2月) , 《信访工作责任制实施办法》 (2016年10月) , 均要求从源头上预防和化解信访问题, 引入多元力量, 提高化解人民内部矛盾的能力和水平[5]。
四是引领社会组织健康发展。培育社会组织, 激发社会活力是近年来我国社会治理模式转型中最引人注目的一条制度创新主线[18]。例如, 国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 (2013年9月) , 引导政府以招投标、公益创投等形式积极引入社会组织参与社会治理;中共中央办公厅《关于加强社会组织党的建设工作的意见 (试行) 》 (2015年9月) , 引导党组织和党员在社会组织中发挥作用, 保证社会组织的发展方向;中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》 (2016年8月) , 提出“坚持党的领导、改革创新、放管并重、积极稳妥推进, 建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制”。
五是运用互联网提升社会治理。网络社会的兴起是当代社会治理面临的新挑战。党的十八大以来, 运用互联网参与社会治理体现在:一方面, 政府以“互联网+”推动服务创新, 全国各地创新出“最多跑一次”“电子政务大厅”等跨部门数据共享、协同治理形式, 政府信息公开明显提升, 社会治理的智能化程度进展迅速;另一方面, 加强对网络空间的治理。网络空间并不是法外之地。2017年6月, 随着《中华人民共和国网络安全法》开始实施, 使得网络空间的治理有法可依, 保障并促进了网络空间的健康发展。
六是创新社会治理的安全维度。党的十九大报告指出, “树立安全发展理念, 弘扬生命至上、安全第一的思想, 健全公共安全体系, 完善安全生产责任制, 坚决遏制重特大安全事故, 提升防灾减灾救灾能力。”这就要求将“安全”作为社会治理的重要维度, 有效抵御社会生活中的各类风险。同时, 社会治理也与有效维护国家安全紧密相连。2014年4月, 中央国家安全委员会第一次会议正式提出“总体国家安全观”。坚持总体国家安全观, 需以人民安全为宗旨, 以政治安全为根本, 以经济安全为基础, 以军事、文化、社会安全为保障, 以促进国际安全为依托[3]。我国在社会治理中贯彻总体国家安全观, 就要坚持底线思维, 着力防范化解重大风险。
总体上, 自2012年党的十八大以来, “治理型”的社会治理正处于持续的改革深化中, 社会治理体系不断完善, 社会治理能力系统提升, 迎来了和谐稳定良治的大好局面[19]。在这一过程中, 社会治理的内容和重点也在实践中不断发生变化, 中国特色的社会治理之路日渐形成。
四、社会治理的基本经验
中华人民共和国成立70年来, 社会治理的变迁历程颇具中国特色, 积累了适合中国国情的社会治理经验。
(一) 坚持和完善党的领导
由于历史、文化、体制等因素的不同, 国际上存在不同的政党政治模式, 但就中国的社会治理而言, 从革命走向建设, 中国共产党始终扮演者领导核心的角色, 对中国的社会稳定和秩序建构发挥着不可替代的作用。中国共产党代表广大人民的根本利益, 能兼顾部门之间、地区之间、群体之间、公民之间的利益关系, 动员整合各方面资源, 不断推动社会治理创新[19]。从社会治理体制的“20字方针”也可以看出, 社会治理要全面发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。同时, 加强党的自身建设, 提高党的执政能力和水平, 也是保持社会治理正确发展方向的保证。党自身的治理改革和自我革命, 是中国社会治理根本性变革的前提。就此而言, “坚持党要管党、全面从严治党、坚决惩治腐败是最大的社会治理”[20]。
(二) 适应形势, 推动治理模式转型
新中国历经70年的发展历程, 我国的经济社会发展情况发生了重大的变化, 社会治理模式也经历多次转型。中华人民共和国成立初期, 面临严峻的巩固新政权形势, 社会治理延续“革命”思维, 重新改造基层政权组织, 以政治运动形塑社会秩序。在改革开放之前, 适应当时指令性的计划经济体制, 社会治理相应的以“单位制”“人民公社制度”等为主, 形成“管控”特色。改革开放以来, 随着各类生产要素的解放和适应对外开放的需要, 社会治理放松管制, 并开始引入“管理”理念, “加强政府的社会管理职能”成为市场化改革的重要保障。与此同时, 改革涉及利益的调整分化, 在经济体制改革的同时, 改革也进入到社会领域, 社会管理、社会建设等概念的提出, 标志着党和国家意识到社会与经济发展的不协调, 亟需加强和创新社会治理。自2012年党的十八大以来, 新时代中国社会治理的改革不断推进, 形成了成熟的“20字方针”, 社会治理的主体也走向多元化, 致力于打造“共建共治共享”的社会治理格局。
(三) 落脚基层, 不断创新社会治理
城乡社区是社会治理的基本单元, 社会治理的基础和关键在基层。从改造“保甲制度”开始, 我国城市地区经历了“单位制”“街居制”“城市人民公社制”等组织形式, 农村地区经历了“合作社”“人民公社”等组织形式。改革开放以来, 城乡“社区制”一直在不断的发展完善中。随着改革的不断深入, 社区建设已成为社会治理的重要依托。近年来, 全国各地涌现出诸多社区治理创新的案例和经验:有的从动员居民参与社区公共事务入手, 引导居民协商解决各类关乎公共利益的决策事项;有的引导各类主体参与社区建设, 调动企业、社会组织等参与社区服务项目, 提高了社区的服务供给能力;有的以法治社区建设为抓手, 将矛盾化解在基层, 增强社区管理者依法办事能力。可见, 社会治理只有落脚于基层, 才有不断创新的动力, 真正符合民众需求。
(四) 回应人民呼声, 不断改革社会治理
从“为人民服务”到“以人民为中心”, 各个阶段社会治理的改革呼应了人民的需求, 从而使社会治理始终有着强大的革新动力。例如, “单位制”曾经使每个单位成员的生活空间相对稳定和封闭, 自由流动的渠道缺乏, 而“单位人”向“社会人”的转变, 释放了自由活动空间。僵硬的户籍管理制度, 曾极大限制了人民自由迁徙的权利, 是造成城乡隔离、城乡差距的重要制度性障碍, 而社会治理改革则不断放开户籍限制, 允许城乡之间人员的自由流动, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。政府曾经包办社会生活, 而居民自治、村民自治则鼓励发挥人民群众自身的治理活力。因此, 推进任何一项改革, 包括推进社会治理改革、社会体制改革[21], 都需要站在人民立场上把握涉及改革的重大问题, 从最广大人民利益出发谋划改革思路, 制定各项改革措施。
(五) 立足现实, 使社会治理符合国情
中国疆域辽阔, 人口众多, 同时又具有久远的历史文化传统, 社会治理既不能简单沿用历史上的某些模式, 也不能照搬某些“先进”的西方治理模式。新中国成立以来, 社会治理经历过曲折, 需要辩证的看待社会治理的探索过程, 如“人民公社”、“单位制”都和当时的生产力发展水平、经济基础和物质条件息息相关, 也受到当时复杂的国际国内形势的深刻影响。又如网络空间的迅速发展是社会治理面临的新现实, 需根据互联网特点跟上并改进“虚拟”社会的治理方式, 探索网上网下治理的协同与衔接。同时, 自治、德治、法治等都是社会治理的可能路径, 需根据不同地方的不同状况, 结合实际综合应用, 使社会治理从“单一”到“多元”, 动员多种资源和多类主体共同参与, 倡导源头治理[22], 以实现良好的社会治理效果。
五、结语
回顾新中国70年来的发展历程, 我国的社会治理发生了历史性的变迁。伴随整个国家的社会主义建设进程, 社会治理在不同的历史时期表现出“革命型”“管控型”“管理型”“治理型”等特征。其中, “革命型”社会治理 (1949—1956年) 完成了我国基层社会结构和生态的革命性改造;“管控型”社会治理 (1957—1978年) 以“人民公社”制度、“单位制—街居制”、户籍制度等实现了对全体社会成员的控制和整合;“管理型”社会治理 (1978—2012年) 则显示出在经济体制改革背景下, 改革不断触及到社会领域。而自2012年党的十八大以来, 新时代“治理型”社会治理持续创新发展, 取得了历史性变革和突出成就, 共建共治共享的社会治理格局已初步形成, 社会治理体制日臻完善, 社会治理能力全面提升, 具有中国特色的社会治理经验和路径日渐形成。
参考文献
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注释
1 1958-1984年间, 人民公社制度在我国农村地区广泛存在。许多经历过人民公社时期的农民至今仍保留称呼自己是“社员”的说法。
2 此前, 本文指出建国初期城市社会大体形成了“街居制-单位制”的社会治理模式, 是指从管理的城市人数上讲, 以街居制为主, 单位制为辅, 且当时单位制还处于形成时期。
