摘 要： 本文在分析了基层人民银行预算执行不均衡现状及背后的原因后,介绍了中卫市中支实施全过程预算管理模式以及推进预算支出实现均衡性的做法,分析了均衡性管理中存在的问题,提出了下一步加强财务预算均衡性管理的建议。
关键词： 财务预算; 均衡性; 管理;
引言
预算执行是预算管理的重要内容。预算执行是否到位、是否均衡关系到预算资金使用效益的有效发挥,关系到基层人民银行职责是否有效履行。如何实现预算支出均衡是预算执行的一个目标,也是基层人民银行的一个永恒话题。
一、基层人民银行预算执行不均衡现状及原因分析
(一)基层人民银行费用执行不均衡现状
2010年,人总行制定《关于加强预算管理的指导意见》(银办发〔2010〕135号)规定:“各级预算单位要合理安排全年预算。基本支出要按照均衡性原则支出,项目支出要根据年度预算安排,结合项目实施拨付,既要防止超预算、超进度拨款,又要防止年底突击花钱。”但是,基层人民银行预算执行情况不容乐观,存在前低后高,预算执行进度失衡。
一是公用经费执行前低后高。2018年一季度公用经费支出占全年支出比例仅为11.35%,二三季度基本达标,四季度占44.55%,超过均衡支出25%的目标近二十个百分点(见表1)。
二是项目经费年末集中支出占比较大。2018年,项目经费一、二季度支出几乎为空白,四季度支出占全年支出的74%。年末后两个月执行更为集中,其中电子设备购置费11月和12月支出占全年支出的99.48%,反假货币经费占100%,安全防卫费占96.41%,电子设备运转费也占65.41%。
(二)基层人民银行费用执行不均衡原因分析
(1)对预算执行均衡性的重要性认识不够。
长期以来基层人民银行在预算执行中,重视“不超预算”和预算执行的规范性和合理性,轻视预算执行的时效性和均衡性,认为预算执行的均衡性既不是“红线”也不是“底线”,经费批复后,想什么时候用就什么时候用,没有认识到预算执行进度实效性和均衡性的重要性。
(2)缺乏行之有效的预算管理措施和内部管控流程。
一是编制的预算与执行的预算契合度较低。预算编制是预算管理的起点。预算编制部门对下一年度业务发展规划、重点工作预测掌握不准确,编制的预算执行的可行性较差,预算执行与预算编制的契合度较差,临时制定支出计划延误了费用执行进度。二是没有对预算执行做科学合理的计划,对执行进度不能全面把控。预算执行部门对费用执行的计划性不强,对全年费用执行进度不能掌控。预算管理委员会对预算执行管控作用发挥不全面,不能全面掌握和统筹规划全年费用支出。三是预算监控纠偏纠差效果不明显。基层人民银行预算执行部门监控主责缺失,只有会计财务部门运用简单方法分析,纠错效果不明显。四是预算绩效评价考核结果运用不充分,没有具体的奖惩措施,对预算执行不均衡的部门约束力不强。
(3)预算指标批复与预算年度开始未能有效衔接。
基层人民银行一般在预算年度的前一年6月份编制预算,批复时间一般在预算年度的5月中旬,如遇特殊情况会更晚些。如2018年预算指标直到8月份才批复。指标未批复前,预算支出按照上年指标的70%或80%执行。但是,指标未批复前,基层人民银行对一些大的项目等不敢盲目筹划执行,以防指标不能全额到位。因此,1～5月份这一时期,项目支出出现了预算执行的空白期。预算指标批复后,基层人民银行又担心未来不确定因素,无法预测,必须为突发因素留有余地。这就造成了执行进度前低后高,出现年底突击花钱的现象。
表12018年公用经费和项目经费季度支出占比表
二、推进财务预算均衡支出的主要做法及取得的成效——以中卫市中支为例
(一)捋顺预算相关部门关系,引导预算执行部门参与到预算管理中
一个高效的组织是推动一项工作顺利有序开展的切实保障。为切实将预算管理各个环节工作执行到位,中卫市中支于2017年建立了预算管理委员会、会计财务部门、预算责任中心三级预算管理的组织体系。同时,梳理制定了相关部门的职责,明确了预算管理委员会预算目标制定、管理决策、组织协调的领导职责;明确了预算管理委员会办公室承担预算管理、监督的主体职责;明确了责任中心的预算编制主体、执行主体和责任主体的职责,形成了分工明确、相互协调、责任清晰的管理体系。
(二)加强宣传培训,层层贯彻全面预算管理理念精神
充分利用多种渠道和方式宣传推进全面预算管理对合理配置财务资源,推进预算均衡执行,规避年底集中“花钱”风险的重要意义。2018年,中卫市中支将推进“全面预算管理工作”作为重点项目,通过项目立项、中期汇报、年底评审等形式,充分展示了推进全面预算管理方法、流程、程序以及对预算支出执行均衡性的作用。同时,还通过举办4期“会计小讲堂”和2期“职工大讲堂”分别向中心支行党委、科室负责人以及预算联络员就全面预算管理的定义、政策背景、顶层任务与规划、管理意义、实施进程进行了全面的解读,引导全员逐步认识到实施全面预算管理对推进财务预算均衡执行的重要意义。
(三)规范预算管理流程,全面促进财务预算均衡执行
一是通过“三个层次”的审核把关,确保预算编制科学合理。严格落实业务部门预算编制的主体责任和“矩阵式”管理要求,对业务部门编报的预算项目首先提请上级行对口部门进行指导审核,确保预算编制符合业务发展和重点工作需求。充分发挥预算管理委员会决策审核作用,对业务部门编报的预算项目,进行必要性、可行性论证,确保预算申报符合预算管理要求,并提请党委会议审定。
二是建立“垂直序时”预算支出申报执行机制,全面管控预算支出进度。在预算申报环节,年初预算执行部门在接受上级对口部门的纵向指导的同时,结合三年业务发展规划和实际需求,按照轻重缓急原则,提出费用支出计划,并按照时间需求排列,建立起全年一级部门序时项目支出库。预算管理委员会办公室(以下简称管委会办公室)加强与业务部门横向上的沟通协调,按照上级行预算管理的相关要求和指标管理情况,对部门申报的预算支出项目从可行性、成本性、效益性进行论证,并根据费用执行均衡性要求,统筹调整执行时间,并将其一次性提交管委会和党委会进行审议,建立起中心支行二级预算支出序时项目库。2019年,中卫市中支一次性共审定预算支出序时项目101项,其中公用项目54项,行政事业类项目47项。在预算执行环节,对经党委会议审定的二级预算支出序时项目库,提交采购管理委员会办公室进行管理。采购管理委员会办公室将其分为集中采购和零星采购,按月下发采购任务单,月末督办采购情况,实时掌握费用执行进度和偏差,并及时进行纠正。2019年,采购管理委员办公室按月下发零星采购任务单70份,集中采购任务单10份。
三是“共同参与”+“双监控”,实现监控无死角,提高纠偏效果。坚持绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”,预算管理委员会办公室和预算执行部门共同参与预算监控分析,不仅重点关注绩效目标完成情况,同时关注预算资金执行和预计结转结余资金情况,深入查找分析各项目执行缓慢背后的深层次原因,及时纠正,提高执行时效。
四是建立“会议通报”+“支出考核”机制,倒逼费用执行均衡。通过召开管委会专题会议、行长办公会议等层次会议,通报预算执行进度及预算执行中存在的执行缓慢、执行不均衡等问题,提出改善措施,加快执行进度。建立支出考核机制,对符合制度规定、已在预算支出中安排的款项,及时督促尽快列支,对尚未安排的资金,实现“钱推项目走”“钱随项目走”,以支出进度推动项目的启动和落地,促进支出进度均衡化。
采取上述做法后,中卫市中支预算执行流程进一步规范,工作效率进一步提高,费用执行更趋均衡合理,一定程度上解决了年底集中突击花钱问题,减少了执行的风险和压力。2019年每季度公用经费执行进度加快2.5%、7.63%、13.16%和25%;项目经费执行进度加快9.5%、10.2%、20.5%、25.6%。
三、推进财务预算支出均衡中存在的问题
(一)未能解决项目费用年初执行基本处于空白的问题
推进全面预算后,虽然对全年费用做到了科学合理的计划,会计财务部门能够全面掌控全年的费用支出情况和进度。但是,未能解决因指标批复较晚以及上级行组织制定费用执行计划较晚引起年初项目费用执行空白问题。
(二)未能解决因采购程序方面引起的报销列账滞后引起的不均衡
主要受一些大型项目需要实施集中采购且采购流程烦琐等局限,虽然项目安排的早,但费用报销和列账迟,一定程度影响了执行进度。例如,电子设备购置费金额占项目经费比例较大,但其采购的设备大多数属于总行集中采购,一般费用报销集中在年底。
(三)未能彻底解决因年底调增预算,引起的集中“花钱”问题
年底费用的调增直接引起集中突击“花钱”,造成匆忙立项,有的还引起了财务资源极大地浪费,形成财务管理的操作风险。2017年年底调增费用项目8个,占全年10个费用项目的80%,金额占项目经费总预算的23.66%;调增公用经费金额占公用经费总预算的7.8%。2018年年底调增项目3个,金额占项目经费总预算的11.7%,调增公用经费占公用经费总预算的12.83%。
四、推进财务预算支出均衡的下一步工作建议
(一)建立“内审+财务”的预算执行考评机制
制定年度预算编制与执行匹配度和执行进度目标,借助内审部门开展的预算管理专项审计,会同预算管理委员会办公室对各预算执行部门编制的预算项目与执行项目的匹配度和契合度以及执行进度进行考核,对预算编制匹配度较低、预算执行进度缓慢且没有合理原因的部门负责人进行通报,并将考核结果与下一年度费用预算申请相挂钩,进一步督促执行部门提高预算编制、执行主体的责任意识。
(二)建立预算执行月通报和采购限时制
为充分调动预算执行部门负责人积极性,对项目执行情况、执行率信息等在内联网进行公布,实行月度公开,让执行部门及时了解和掌握各个项目支付进度情况,有针对性的加强对有关项目的跟踪督促。为解决因采购延误列账问题,建立采购限时制度,由采购管理委员会根据集中采购和零星采购制度,制定相应的采购时限标准,实时监督项目实施和资金支付进度,并将其纳入月度通报范围,加快采购和资金支付进度。
(三)改革预算批复模式,提前做好预算批复和调整
建议总行和财政部协调提前做好预算指标批复工作,提高初次批复到位率。建议预算调整尽量在三季度完成,避免年底调整资金。同时,也建议省分行提前组织做好费用执行计划,弥补年初预算执行的真空期。
结语
因此,要想实现真正意义上的财务预算支出的均衡,不仅需要上层搭建一个良好的预算批复管理模式,同时还需要下层建立有效的预算执行推进、考核和管理机制。
参考文献
[1]董文凤.关于加强预算执行进度均衡性的思考[J].中国集体经济,2012(19):149–150.
[2]齐欣.年度预算执行的均衡性问题研究[J].商讯,2019(33):165+167.
