摘 要
在全球并购市场异常活跃和金融危机的背景下，我国企业并购的数量和规模不断扩大，但由于我国企业并购市场还不完善，政府行为不规范，缺乏高效运作的中介机构，产权关系不清和盲目追求外资并购等突出问题仍然困扰着并购市场健康有序地发展，因此，研究政府在企业并购的作用这一问题，就显得十分之重要。本文采用理论研究与文献研究相结合的方法对政府在企业并购中的影响进行研究。研究结果表明:为了能使我国企业并购市场顺应时代经济潮流，也为了能够更好的规范我国企业并购市场，政府需要采取积极的宏观调控，有效的产业引导和监管，努力调动中介机构为企业并购服务，规范产权市场，同时不忘完善外资并购制度环境。
关键词：企业并购 政府 作用
The action of the government on the role of mergers and acquisitions
Abstract
In this background that Mergers and acquisitions are extremely active and financial crisis,the number of mergers and acquisitions in China have been expanding. However, mergers andacquisitions market in China is not perfect, behaviors of the Government is not regulate, efficientoperation of intermediary agencies are few, property rights are unclear, the blind pursuit offoreign investment and other problems still plague the acquisition market of healthy and orderlydevelopment, therefore, it is very important to study on the role of government in mergers andacquisitions. This article used the method of the cortical research and the combination ofliterature. The results show that: in order to make mergers and acquisitions market response toChina's economic trend, and in order to be able to better regulate China's mergers andacquisitions market, the Government needs to take positive macro-control, effective guidanceand supervision, regulate the property market, direct the intermediaries to services for mergersand acquisitions, at the same time, do not forget to improve the institutional environment offoreign mergers and acquisitions.
Keywords: Mergers and Acquisitions; Government; Action
1 引言
1.1 问题的提出
20 世纪九十年代初上海证券交易所和深圳证券交易所相继开办，我国资本市场的发展进入到一个新的历史时期，1993 年 9 月 30 日深宝安收购延中实业开始了中国上市公司并购的序幕，而 1994 年 4 月的恒通并购棱光则是国有股的协议转让首次使国有股占控股地位的上市公司实现了控股权的转移。此后并购的方式逐渐成为了企业发展的重要手段。
现如今，全球金融危机为全球带来灾难的同时，也导致了企业并购成本的大幅降低，为企业间并购带来千载难逢的良机，行业调整、企业洗牌在全球范围内逐步展开。今年以来，海外资产大幅贬值，中国企业迎来并购的机遇。据上海联合产权交易所总裁蔡敏勇透露，去年 1 到 10 月份我国企业并购交易量同比增长 37％，企业并购重组已经涉及到20 几个省市的近万家企业。并购活动呈现出纵向并购增加、大量中小企业加入并购大军、国内企业与国外企业的联动并购频繁等趋势。北京产权交易所总裁熊焰在“2008 北京国际并购研讨洽谈会”上表示“未来一二年是中国企业海外并购的最好时机”。
随着我国企业并购数量和规模的不断扩大，国内对企业并购的学术研究也成为热点，并取得了不少的研究成果，但与美、英等西方国家企业并购经过了 100 余年的并购历程;己经形成了一套与其经济制度、经济发展水平相适应的企业并购理论和模式相比较，我国企业并购的研究正处于不断发展的阶段。我国企业并购无论在理论研究上还是实际运用中，都尚有许多问题有待探索，特别是当前我国经济正处于转型时期，我国的市场建设还处于完善期存在很多不足，怎样提高并购绩效，避免资源浪费，加强并购市场的完善，这些方面都离不开政府的参与和干预。
1.2 研究目的与意义
新中国的企业并购起步较晚，一般认为真正意义上的并购起始于 1984 年，迄今二十多年，发展迅猛，但总体上仍处于发展初期。在其 20 多年的企业并购发展过程中一直伴随着政府干预的影子。(l)企业并购需要政府的参与。政府与国有企业的天然联系、转型时期的制度短缺和市场的失灵要求政府参与企业并购活动，从而在制度环境不完善的情况下实现政府对市场的适当替代。 (2)政府干预并非一定有效率，甚至有负作用。这不仅因为政府在信息传递等具体操作方面存在一定缺陷，而且政府的目标是多元化的，同时需要考虑政治及社会目标，加之存在政府失灵和腐败等原因，不合理的政府干预有扭曲市场行为的可能。所以企业并购中存在哪些问题？政府参与对企业并购的影响是什么?政府如何对企业的并购起到积极的作用？这些问题都是需要研究的，本文致力于考察企业并购中存在的主要阻碍，并且探究政府能否为企业并购做一些有效的推进，促使我国企业发展的越来越好。
1.3 概念的界定与分类
1.3.1 企业并购的概念
企业并购包括兼并与收购，是市场经济发展的必然结果和内在要求。其作为微观经济主体的一种投资行为，具体表现为一个经营主体的消失或控制权的转移，从而使相应独立的具有不同特性、文化和价值体系的经济组织的产权重新组合，其主要内容就是通过企业产权交易改变企业的控制权。在市场机制比较完善的情况下，企业并购应主要表现为企业的自主行为，而不是政府行为。
（一）兼并是指一家企业购买其他企业的产权，使其他企业丧失法人资格或改变法人实体，并取得对这些企业控制权的经济行为，等同于我国《公司法》中的吸收合并。
合并是两个或两个以上的企业结合在一起，企业资源支配权随之发生转移，从而实现企业共同利用资源实现共同目标的经济行为。
（二）收购是指企业购买另一家企业的部分或全部资产或股权，以获得该企业的控制权。虽然兼并、收购、合并存在差别，有时候在特定场合下它们的区别甚至很重要，但是由于兼并、合并、收购都以企业产权为对象，获得企业控制权与产权转移是三者共同的主要特征，并且由于在实践中经常交叉使用兼并、收购、合并三个概念，所以研究中经常以并购来涵盖上述市场行为。
1.3.2 企业并购的形式
（一）横向并购，是指经营领域或产品相同或相似，彼此间具有竞争关系的同行之间的企业并购。这种并购旨在扩大生产规模，实现规模经济，提高产品竞争力和行业生产的集中度，提高市场占有率，击垮竞争对手，避免恶性价格竞争，实现市场垄断。其缺点在于因限制竞争容易遭到反托拉斯调查。
（二）纵向并购，是指产品价值实现过程中，在原材料供应、生产技术工艺或产品销售等方面相互关联的企业之间的并购，即生产和经营上互为上下游关系的企业之间的并购。纵向并购的目的在于控制某行业、某部门生产和销售的全过程，减少交易费用，缩短生产周期，保证企业生产供应和销售网络，加强相互间的协作，获得一体化的综合效益。纵向并购有利于避开横向并购中经常遇到的反托拉斯法的限制，但缺点是企业的生产经营受市场因素影响较大。
（三）混合并购是指分属不同行业或部门，经营完全不同的产品，或在生产供应和产品销售环节基本无关联的企业之间的并购，可分为产品扩张型、市场扩张型和纯混合型三种。产品扩张型是指企业以原有产品和市场为基础，通过并购进入相关产业的经营领域，目的在于拓宽经营范围，增强企业势力。市场扩张型是以提高市场占有率为目的，生产产品相同但在不同地区市场销售的完全没有关联的企业之间的并购，其目的在于开拓市场，扩大市场占有率。纯混合型并购是指生产和经营上没有任何联系的两家或两家以上的企业之间的并购，又称集团扩张，其目的在于进入更具增长潜力和利润较高的领域，实现投资多元化和经营多样化，同时借助于管理优势实现规模效益，降低生产经营风险。
1.4 国内外研究概况
1.4.1 国外研究现状
企业并购活动的兴衰与制度的变化密不可分。RoSSin 研究了最近 10 年来 49 个主要国家的并购行为，发现市场立法和管制的差异是导致各国不同并购密度和方式的重要原因.那些会计准则更规范、对股东保护更有力的国家将出现更多的并购交易，这意味着旨在保护投资者利益的公司管理体制有助于形成更为活跃的并购市场。Sapozhniko (2006)在《政府政策和并购))中，构建了并购行为与目前市场环境、政府政策、公司并购倾向性的的模型，在使用时间序列研究了美国上世纪后期 40 年的并购行为和政府政策的变化之间的关系之后，提出政府政策的变化对并购活动产生重要的影响，并且作用的性质取决于并购类型。 Slanowen 认为:英美两国的并购历史表明每一次并购浪潮都有不同的驱动因素(包括规制和经济因素)，这些因素影响着并购交易类型、相关公司各方的行为和支付方式。
鉴于实证模型在检验并购浪潮的局限性，他提出如下的研究假设:没有唯一的原因可以解释在并购浪潮的发展，而特定时期的经济和法律环境影响并购行为。
另外，在提到政府在企业并购中的规制时，许多学者把规制放松作为企业并购发展的影响因素之一。在《大交易》中，布鲁斯·瓦瑟斯坦提出了有五个基本因素在推动着兼并活动不断发展:管制和政治的改革、技术革新、金融市场的波动、领导者的地位，以及扩大规模与精简裁员之间的背离。由于管制和政治的改革，过去几年里，许多活跃的服务行业—传媒、电信、金融服务、公用事业、医疗保健一一对取消管制以及其他方面的政治变化感到很振奋。米切尔和马尔赫林(1996)研究了 1952 年到 1989 年期间的接管和重组活动，他们选择了 51 个行业的 1064 个公司，发现兼并有行业集中和时间集中现象。
例如，广播、石油制造和交通行业，超过 2 乃的公司在 20 世纪 80 年代曾被收购。而在电子、特殊化学品和金属制造行业，不足 1/3 的公司曾被收购。米切尔和马尔赫林把 80年代的兼并与“行业震动”(指改变行业结构的经济因素)联系起来。提出变革的力量包括管制放松和石油危机。由于解除了联邦管制，得航空、广播、娱乐、天然气和卡车运输等行业的接管和重组活动超过平均水平。马尔赫林和布恩(2000)对 1990 年到 1999 年期间出现的接管和重组活动的行业集中进行了相关研究，他们分析了 59 个行业的 1305 家公司的重组行为，发现 20 世纪 90 年代兼并行为易出现行业集中，而大规模的兼并活动发生在银行业和电信业。与 80 年代作比较，马尔赫林和布恩发现，管制放松是诱发 20 世纪 90 年代兼并活动的主要力量，但在这两个年代里许多受此因素影响的行业是不同的。
在 20 世纪 80 年代，航空、天然气和卡车运输业受到接除国家干预的影响;而在 20 世纪90 年代，受此影响的行业是银行业、公用电力业和电信通讯业。
1.4.2 国内研究现状
在政府规制企业并购动机的问题上，袁天荣，焦跃华(2006)认为，政府规制企业并购的理论动机是克服市场失灵，初始动机是谋求竞争与垄断之间的平衡，普适性动机是实现国家产业政策、维持社会公平与效率之间的平衡[1]。
至于政府规制与企业并购的相互影响上，史建三(2006)提出“我国并购法律体系的建立，体现了实践在前、立法在后的特点，关于并购的法律法规一般都是我国并购活动的催生产物”[2]。而对于每一部有关并购法律法规的颁布实施，也反过来影响着企业并购的行为。张新(2003)认为，鉴于我国并购重组是体制因素驱动型，所以立法和监管对并购重组的影响重大。在理念上，立法和监管应当鼓励和引导并购交易创造价值。立法和监管者应当致力于并购重组游戏规则的制定，让市场参与者有一个平等的平台进行竞争，而避免成为对市场参与者的利益再分配者[1]。
就建立企业并购的政府规制体系而言，唐绪兵(2006)在《中国企业并购规制》中提到:
目前，我国对企业并购的管理主要通过颁布一些法律法规和政策措施来加以规定，远未形成专门的企业并购的政府规制体系，与美国等发达市场经济国家由专门的规制机构通过反垄断法律对企业并购进行规制有很大的不同。因此，文中提出企业并购的政府规制一系列制度安排，具体包括普通法律规制、反垄断规制、信息披露规制、融资规制、外资并购规制、会计监管。
张育军(2006)认为目前政府在信息披露方面的规制影响到我国公司收购的效率。具体而言，“我国目前信息披露的价值取向来看，过分强调公平，效率往往得不到重视。以公司收购为例来看，实证发现，很多收购行为往往要几个月甚至一年才能完成，其主要原因就是监管机构对收购行为无微不至的审核，一个收购报告书往往经过长达半年的审核，最后披露的收购报告书尽管满足了法律公正要求的要件，但这是建立在效率受到严重损害的基础之上的[2]。
1.5 研究方法和研究内容
1.5.1 研究方法
本课题在阅读大量国内外文献的基础上，采用理论与实践相结合，点面结合，动态分析与静态分析相结合，运用数据、实例等对政府在企业并购中的作用进行分析。主要方法：
（一）文献综述法。本文通过中西方的并购理论基础的对比研究，以及对众多相关文献的分析，从而全面的，正确的了解掌握所要研究的问题。
（二）定性分析法：对一些现象进行质的分析，运用归纳法对获得的资料进行加工，总结出事物的内在规律。
（三）经验总结法：积累实践过程中政府在企业并购中发挥作用的个案的资料，分析概括，归纳提炼，使之上升到一定的理论高度。
1.5.2 研究内容
本文的研究遵循如下思路:政府在企业并购中作用的理论基础一企业并购存在的问题一企业并购中政府应发挥的作用一结论。沿着这一思路，本文共分五部分。
第一部分，引言:介绍本文研究的问题的背景、研究目的与意义、概念的界定和分类，国内外研究概况、研究方法和主要内容;第二部分，本文的理论基础:分别介绍了政府规制的理论基础和企业并购的理论基第三部分，探寻企业并购存在的问题:主要有企业并购市场不完善、政府行为不规范缺乏高效运作的中介机构、产权关系不清和盲目追求外资并购；第四部分，政府在企业并购中的作用研究：首先说明了企业并购中政府参与并发挥作用的必要性，其次，探究了政府应该发挥哪些作用；第五部分，本文结语。总结了企业并购与政府的关系和政府应该产生的影响。
2.理论基础
2.1 企业并购的相关理论
关于企业并购的理论研究兴起于 1960 年代，研究兴趣主要集中于价值创造和动因两方面。而并购的动因涉及效率理论、市场势力理论、控制权增效理论、信息理论等内容2.1.1.效率理论
效率理论认为并购活动可以提高并购各方的经营效率，从而可以提高整个社会的收益和福利。企业通过并购重组能够创造协同效应、多元化经营优势等，由此并购后两家公司的价值大于两家公司原来价值之和。效率理论的内容较广，根据效率改善的不同原因，效率理论可分为效率差异理论、非效率管理理论、财务协同理论、经营协同效应、多元化理论和价值低估理论等。
2.1.2.市场势力理论
市场势力理论认为通过并购可以减少行业中的竞争对手，扩大企业规模，提高市场占有率，有助于增强对市场的控制能力、增加长期获利机会。市场势力增强，可能出现某种形式的垄断，企业可以获得价格、产量方面的优势，获取垄断利润。
2.1.3.控制权增效理论
控制权增效理论认为并购的动因在于获得企业的控制权，从而达到效率改进、价值增加的效果。控制权增效分为事前增效和事后增效。事前增效指取得企业控制权之前，对效率改进和价值增加所做的评估；事后增效指取得企业控制权之后，事实上取得的效率改进和价值增加的效果。两者的比较很大程度上决定着并购的成功与否。
2.1.4.信息理论
信息理论认为，由于存在信息的非对称性，企业并购可以作为一种信息传递方式。
公司收到兼并收购要约可能会传递给市场这样的信息：该公司拥有迄今为止尚未被认识到的额外价值，或者企业未来的现金流量会增长。由此会推动股价上涨。多德和鲁贝克、布雷德莱提出并验证了当目标公司被收购时，即使并购活动并未最终取得成功，目标公司的股票也会被重新提高估价。
2.2 政府在企业并购中作用的相关理论
研究政府在企业并购中的作用就会涉及到政府规制问题了，政府规制又称政府管制、政府监管，即政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。西方政府规制理论主要研究在市场经济体制下政府或公共机构如何依据一定的法律、法规对市场微观经济行为进行制约、干预或管理。这一理论也被称之为规制经济学。规制理论关注的主要是为什么要进行规制，规制代表谁的利益，哪些产业易受到规制等问题，规制理论主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、激励规制理论三个阶段。
2.2.1 规制公共利益理论
规制公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础，在市场是脆弱的理论假设下，认为规制是政府对公共需要的反应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。但是大量事实证明了规制对价格下降所起的作用时微小的。这证明了规制并不能完全改善社会福利与效率，难以实现所谓公共利益的目标。
2.2.2 规制俘虏理论
规制俘虏理论认为，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏;而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。经验研究表明规制是照顾生产者利益的，通过规制可以限制竞争者进入，提高行业内生产者的利润，并允许超额利润的存在。但是，规制俘虏理论没有坚实的理论基础，没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏的。受规制影响的利益集团有消费者、劳动者组织以及厂商，为何规制单单只受厂商控制而不是受其它利益集团的控制?
2.2.3 激励规制理论
激励规制理论是指主要是通过设计合理的制度来克服传统政府规制所存在的缺陷，给予被规制企业提高内部效率的激励，从而减少规制成本，同时提高企业资源配置效率。
激励性规制方法的实质就是被规制企业有比较多的自主选择的权利，企业在接受政府规制的条件下，可以进行能实现其最大利益的行动。
以上归纳的规制的不同理论，从不同的角度回答了政府规制的缘由、政府规制为了哪一利益方等问题。我个人认为，这些理论都是在不同的经济、政治环境的背景下提出的，所以都有一定的道理。具体到本文研究政府在企业并购中的作用的问题，本文将运用公共利益理论来解释政府参与企业并购并发挥作用的必要性。
3.企业并购存在的问题
随着我国社会主义市场经济体制的建立，并购作为宏观上调整和优化产业结构、微观上促进企业成长的有效途径，近年在我国已有强劲的发展势头。特别是在金融危机下，并购已经成为很多企业的生存之道，但我国由于市场经济体制不完善，存在着许多限制企业并购健康发展的问题。
3.1 企业并购市场不完善
3.1.1 市场失灵
我国当前正处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济虽已初步建立，但市场经济环境还不够成熟和完善，这就使得我国社会主义市场经济条件下的市场失灵，除了成熟市场经济条件下表现的诸如公共物品提供、外部性等普遍问题外,还存在一些特殊表现，如产权关系模糊，企业并购的决策主体不明确，企业在建立现代企业制度中，内部人控制严重等方面问题。这就导致企业并购活动不能在良好的市场经济条件下达到预期目标。
政府作为宏观经济管理者也就不得不参与企业并购活动,指导其进入正常、规范的轨道，解决市场在企业并购中不能解决的问题。
3.1.2 信息不充分
在市场经济条件下，生产者与消费者的生产、销售、购并等都属于个人行为，都不可能掌握必要的信息，造成企业决策的短期化和盲目性，调节成本和交易费用也较高，还会延误产业结构的调整。在这里政府要做的就是利用其宏观信息方面的相对优势，向社会提供有关商品供求状况、价格趋势以及宏观经济运行和前景预测资料等方面的信息，从而引导企业间的购并决策，降低交易成本费用，这是政府的一种社会性公共服务，也是对市场缺陷的弥补。
3.1.3 资本市场不成熟
资本市场作为金融市场的主要组成部分，是提供中长期资金融通的场所，大中型企业通过股份化，在资本市场实现产权的流动重组，小型企业的购并需要通过资本市场融通资金。目前我国的资本市场尚处于新兴起步阶段，无法为企业购并提供有效的融资支持，使得一些经济上有效率的购并不能顺利进行，这方面需要政府提供适度的金融支持，同时加快资本市场的发展。如三元并购三鹿失败案例：三鹿三聚氰胺事件导致三鹿濒临倒闭，河北政府为了挽救地方企业，主动引导三元并购三鹿，但是三元和三鹿之间的谈判一直处于拉锯战中。此前河北省政府希望三鹿的负债跟着资产走，但三元的最初方案是接手三鹿的优质资产和奶源，而由政府方面出面解决三鹿的债务问题。双方一度僵持不下。三元收购资金不足，同时政府不愿为此买单，最终导致收购失败。截至 2008 年 12月 31 日，三鹿集团不能清偿到期债务，已资不抵债(总资产为 15.61 亿元，总负债则达 26.64亿元，净资产为-11.03 亿元)，符合法定破产条件，12 日被依法宣告破产。
3.2 政府行为不规范
虽然企业并购是一种市场行为，但是政府在企业并购中的作用不可忽视。政府参与企业并购活动是协调社会宏观经济利益的需要，它可以避免企业并购的盲目性，同时可以防止垄断。我国的企业并购尚处于起步阶段，市场机制还不完善，加上一些配套改革措施没有跟上，在这种情况下政府的宏观调控是必要的。但在目前的企业并购动作中，政府不合理的行政干预过多，以政府目标代替企业目标，充当并购的主体, 不顾企业的意愿，包办企业并购。有些政府为了保一方稳定，总是将濒临倒闭或严重亏损的企业要求强势企业兼并或收购，由此出现了许多“拉郎配”的现象。虽然政府的出发点是好的，但政府的行为若不尊重市场,不按市场规律办事，强行“搭郎配”，结果不仅是救不活劣势企业，优势企业也不堪重负。另外，有些地方政府往往从局部利益出发，无视市场规律或行业发展的要求，制定一些限制性政策，人为地分割了并购市场，实行地方保护主义。
企业因过不了审批这一关，使处于劣势的企业不能得到有效的组合，优势企业也难以打破“壁垒”实行扩张。干扰了兼并市场，影响了企业的发展。如金融危机下的汽车市场，长春市政府为了支持一汽集团，近日出台了“买一汽车优惠”的政策，长春市规定，鼓励政府采购及各县（市）、区、开发区在购车和报废更新车辆时，按规定标准首选一汽集团产品。对新购一汽集团产品并在长春市内落籍的用户，免收购汽车检验费，验证费，长春市还鼓励新增或更新出租车时首选一汽集团产品，凡未到报废年限，提前更新购买一汽产品的出租车用户，可以在当时市场价基础上。按照一汽的有关规定给与一定优惠，此外，长春市还鼓励企业新购，更新设备时，优先选购地方产品，对购买地方产大马力拖拉机的农民，在国家补贴的基础上，地方补贴部分增加 10％，并放开数量限制。局部来看这种政府行为或许推动了某一个汽车企业的发展，但这不利于全国统一市场的培育，不利于中国整体汽车工业的发展[1]。
3.3 缺乏高效运作的中介机构
企业并购涉及许多资产、财务、政策、法律等方面的问题，是一项极其复杂的交易过程。在其具体操作过程中，有许多环节如目标企业的前期调查、资产评估、财务审计、并购价格的确定、并购方案的设计、谈判、协议执行及配套的资安排等，都需要专业的服务，才能为并购成功提供保障，以上这些专业化的服务主要是由专业化的中介机构提供的。由于我国市场经济还处在初级阶段，企业并购市场的中介组织，如资产评估部门，会计师事务所，律师事务所以及并购经纪机构等，不管从数量上还是从质量上来讲，都是不能适应当前迅猛发展的企业并购市场的需要的。结果往往由于并购方信息不灵，对法律、政策不甚了解，缺乏操作经验，又苦于并购融资困难，使应该成功的并购旷日持久、成本过高，甚至失败。
3.4 产权关系不明确
企业产权包括产权界定，产权经营和产权转让三个环节。企业并购是企业所有者意志的反映，有权从事这种活动的只能是企业产权所有者，在企业并购中，企业产权边界清晰化是企业兼并顺利实现的基本前提[2]，而在我国的情况是，国有企业产权在名义上和法律归属上都很清楚明确，但在产权具体动作管理及收益方面很不清晰。国家的各级政府和企业主管部门都有一定的权力代表国家行使所有者的职能，都有可能干预企业的并购与被并购，制约了我国企业并购优化资源配置的作用，阻碍了社会资源从效率低的经济主体向效率高的经济主体流动。产权模糊不仅导致企业并购缺乏内在动力，缺乏独立产权制度安排，同时也降低了企业并购效率。
3.5 盲目追求外资并购
在如今活跃的并购市场上，一些企业盲目追求外商投资，这正好应了外商看到中国市场巨大，认为要打开这个市场，与其靠自己的力量逐步渗透，不如借中国企业已有的实力和市场迅速占领制高点的想法。特别是金融危机下，些地方出现了“引资热”。 甚至很多地方政府衡量各级党政领导干部特别是“一把手”的经济工作水平时，在一定程度上要看能不能抓好利用外资工作。这种不顾实际情况，层层下达高指标，盲目追求利用外资数量的现象，在全国许多地方都或多或少地存在着[1]。
随着经济的开放，外资并购热潮愈演愈烈，外资并购对推动我国产业结构升级、推动国有企业改造重组、推进技术进步等方面产生积极影响的同时，也对我国经济产生严重的负面影响]，我们鼓励外商投资，但应该理性分析，不可照单全收，要从“招商引资”到“招商选资”，表 1 统计了近几年外资并购我国较多的行业：
图片来源：上海国资 （表 1）
如今，外资并购的方向从制造业转向了服务业，表 2 揭示了未来外资并购将从制造业蔓延至服务业，但两者的并购模式有所不同。在制造业中，并购将由过去的劳动力密集型企业逐渐转向资金、技术密集型企业；服务业将由商业、酒店业的合资合作拓展到金融、通讯、公用事业等高门槛行业企业。
图片来源：上海国资 （表 2）
同时，我国有关外资并购的立法上还存在很大的不足，外资并购立法是一个系统的工程，然而我国在外资并购立法上缺乏一个完善的规制体系。相关法律效力偏低，内容不完备，缺乏协调性[1]。种种缺陷说明我国还未到大量引进外资的最佳时机，所以面对外资并购热，我们应该多一份冷静，多一份理性。
3.5.1 形成行业垄断
跨国公司利用资本运营控股并购我国企业后，凭借其雄厚实力逐步占领较大的市场份额，对我国产业尤其是战略性产业的控制，可能将垄断国内一些行业。如在感光材料行业，1998 年以来，柯达出资 3.75 亿美元，实行全行业并购，迅速获取了我国市场的较大份额，2003 年 10 月柯达又斥巨资收购了乐凯 20％的国有股，全面控制国内数码冲印市场。在软饮料行业，可口可乐基本控制了国内大中城市的饮料市场，国内生产能力超过 5 万吨的啤酒厂合资率已经达到 70%。在无菌包装市场，全球最大的生产商瑞典利乐包装已占据中国市场 82%的份额，另一个巨头德国康美包装占 9%，而包括泉林包装在内的内资企业只占 9%，而在三年前内资企业的市场份额不到 1%。目前我国大型超市的 80%以上已被跨国公司纳入囊中。据统计，外资企业的工业总产值占行业产值的比重从 1990 年的 2.28%上升到现在的 35%以上。在轻工、 化工、医药、机械、电子等行业，外资企业所生产的产品已占据国内 1/3 以上的市场份额。
外商通过行业垄断不仅控制国内市场，制定垄断价格和瓜分市场策略，破坏市场竞争秩序，而且容易制约国内企业成长和技术进步。再加上外资选择的对象大多是一些行业龙头企业，并购后通过强强联合，从而更容易控制该行业的市场，在一定程度上抑制国内相关行业和企业的发展。其垄断地位最终必然也会威胁到消费者的利益。
3.5.2 国有资产价值被低估和流失
国有企业是在我国建立现代企业制度的改革刚刚起步阶段建立的，被并购的国有企业往往还不是公司制企业，企业的国有资产没有经过规范化的核定和评估，不少是按账面价值而不是重置价值出让，即使是已经进行股份制改造的国有企业，由于企业股权事实上未进入资本市场，不能通过资本市场得到动态的评价。有些地区，为获取更多的外商投资，对外资实施“超国民待遇”，并许诺给外商以丰厚的利润回报，造成了地区间的无序竞争和国家财富的重大损失。
外资并购过程中的国有资产流失可能由以下几种原因造成：一是资产评估不规范。
由于我国国有企业存在着产权模糊、治理结构不合理等制度性缺陷，而资产评估中介机构受利益驱使和多方面制约，难以对国有资产做到独立、客观、公正的评估，导致国有资产转让价格受人为因素的影响很大；外商投资中的资产价值容易被高估。某些外商对作为投资的实物如进口设备或原材料报以高价，导致国有资产实际上在无形之中贬值；无形资产评估问题严重。二是地方政府的不当行为造成国有资产流失。出于地方保护或政绩的需要，地方政府往往把招商引资的绝对数额和财税收入等看得比国有资产的保值增值和企业的自主发展更为重要。以这种动机从事产权交易，国有资产的流失从一开始就不可避免。三是国有资产转让中的流失。在外资并购国有企业过程中，外商利用资产的专用性，只收购企业主体或核心部分，而把剥离的可能变得毫无用处的配套设备、附属设施排除在收购之外，使合资公司能以极小的代价控制这些3.5.3 导致我国自主技术开发能力下降
目前我国正处在高速增长时期中的一个重要调整阶段，由于国内市场对外资大规模开放，使许多正在迅速成长之中的优势企业面临实力更强大的跨国公司的竞争，其中相当一部分企业很可能会将外方收购作为求生存、发展的途径，对国内企业产生挤出效应。
此外，外资并购国企后，有可能打断国内运行已久的供应链，而转向跨国公司母国或跨国公司在国内的配套生产企业。如外资企业的进入对国内相关行业如服务业、汽车制造业以及相关零部件制造业等行业的冲击就应当引起重视。很多中方企业合资并购后研发能力提高不多，仍停留在产品引进改型阶段。即使有的跨国公司在我国设立研发机构也主要是为了进行新产品的本地化研究或是与之配套的生产工艺的改进，真正从事创新型研发活动的很少。新技术特别是关键技术仍掌握在外方的手中。从而中方自主开发能力下降，非常不利于企业的长远发展[1]。
4 企业并购中政府应发挥的作用
我国企业并购活动最初是由政府发起的，虽然市场有一只看不见的手，可是它也并非万能，市场自身存在各种各样固有的缺陷。政府应利用经济、行政及法律等手段对并购进行宏观调控与指导，引导企业并购，并为企业并购创造良好的外部环境, 发挥政府的积极作用。
4.1 企业并购中政府参与的必要性
中国政府在企业并购中扮演了一个重要的角色，这是因为政府不仅是社会制度和市场秩序的维护者，还是国有企业资产的代表者和实际拥有者。政府一方面要行使社会管理者的职能，另一方面还要代表全民行使所有者的职能。
（一）我国政府政府干预的前提就是市场缺陷的客观性，市场缺陷表现为产权关系模糊,企业并购的决策主体不明确，企业在建立现代企业制度中,内部人控制严重等方面问题。这就使企业并购活动不能在良好的市场经济环境下顺利进行。政府作为宏观经济管理者必须参与企业并购活动,引导其进入规范的轨道,解决市场在企业并购中不能解决的问题，促使资源配置达到帕累托最优。
（二）政府参与企业并购可以有效提高对经济的控制力。政府在参与企业并购过程中,应该引导企业并购，通过对企业并购的鼓励或限制,引导资本向高效益领域和优势企业流动,优化资产的配置结构,迅速形成经济的结构优势和规模优势,提高资产的整体质量,扩大资本的辐射范围,增强资本对社会资本的控制力和影响力,促进经济的持续、快速、健康发展。
（三）政府参与企业并购可以限制行业垄断。企业并购的动因之一是通过并购促进资产和生产的集中,实现规模经营和规模效益。企业并购的不断进行,必将形成垄断,而垄断的产生,就会破坏公平竞争。我国加入 WTO 后,跨国并购的事件越来越多，很可能加速垄断进程,并抑制民族产业的发展壮大。这种情况下，企业并购自身并没有能力消除这种弊端,因此,政府有必要参与企业并购活动,阻止垄断的出现。
4.2 政府在企业并购中应采取的措施
4.2.1 加强宏观调控
在市场机制不能实现资源有效配置的某些并购，需要政府采取行政和经济手段进行宏观调控。如对关系国计民生的基础产业及涉及国家安全的企业，政府要绝对控股；政府还须打破各地区、各部门、各行业条块分割的局面，为跨地区、跨部门、跨行业的并购创造条件。为了防止企业垄断谋取暴利而损害消费者利益，政府有责任维持市场的有序竞争，可以采取规定价格或利润率等手段实行公共管制，也可以采取建立公共生产介入垄断行业的手段，将价格控制在合理的范围内。
在资源和环境压力大的行业，实行购买落后产能的办法，把新上项目与淘汰落后产能相结合，用购买落后产能的收入处置淘汰落后的产能的遗留问题，在竞争性行业中，要区分国有企业项目还是民营企业项目，把宏观调控与国有经济的战略结构调整相结合，实施“有进有退”，“有所为有所不为”的方针，鼓励，支持和引导非公有制经济发展，在垄断性行业中，要区分原有垄断行业上的项目还是新进入者上的项目，把宏观调控与推进垄断行业的改革相结合，支持新进入者，引入竞争机制，打破行业垄断，在地区分类上，要区分是东部还是西部地区项目，对国有经济，要尽快实行国有资本预算制度，收缴国企红利，对民营经济，在支持，鼓励的同时，要严格审查项目是否符合国家产业政策和安全环保等方面的准入标准[1]。
（一）特殊行业控制
政府对特殊行业领域的控制性要求是并购的政策依据。政府要求对“关系国家安全和国民经济命脉的关键领域”必须由国有经济保持绝对的控制力，如军工，电网，电力，石油，石化，电信，煤炭等行业，对基础性和支柱产业领域，如装备制造，汽车，钢铁，有色金属，化工等行业的重要骨干企业，要保持较强的控制力，由国有资本绝对控股或有条件地相对控股[2]。如国资委出台《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，提出了五条注意事项：中央企业收购活动必须符合国家产业政策，严格遵守国家宏观调控的有关规定，对于钢铁、电解铝、水泥等当前国家实施宏观调控、严格控制的行业的收购活动必须事前报国资委；中央企业境外收购活动，企业在上报国家有关部门批准前应获得国资委同意等等[3]。
（二）给予资金支持
企业并购失败很多情况下是因为资金上的问题，如被并购企业资不抵债，或并购企业的资金不足等等，这种情况下，就需要政府出面，给予企业一定的资金支持，促使企业并购顺利完成。比如，目前国际油价的低迷为中国石油企业走出去提供了难得时机，而全球金融危机打击下中国的几大石油公司本身也遭遇了资金难题，但是中国及时拟定了石化产业振兴规划，就是要助力企业海外并购，保障中国油气供应。在中国企业的海外石油、天然气等战略资产投资中，国家可以给予补助。补助不仅限于中方企业的直接海外并购，中国企业在海外的参股投资也包括在补助范围之内[1]。由此可见，政府为了国内企业发展的更好，一定的资金支持手段是少不了的。
4.2.2 正确的产业引导和监管
政府要随时关注国有企业并购重组的动向，依据本地区的经济发展规划对整个产业结构、产品结构、产业组织的框架作出整体布置，以维护国家和企业的利益，并在并购过程中通过调节、仲裁等形式协调化解并购双方的矛盾和冲突。对于欺诈性并购、垄断性、强制性并购及违背企业发展总体规划的并购和损害国家财产及其权益的并购，及时发现、制止和干预，特别要加强对企业国有资产的运营状况的监督考核，确保国有资产的保值增值，防止国有资产的流失，防止企业通过并购途径来逃避银行债权，促进并购有利于经济和社会的发展。
深圳政府在 2002 年开始酝酿本地上市公司的战略重组，到了 2003 年，当地政府开始制定《深圳上市公司重组方案》，并且确定了本地上市公司“产业第一”的重组思路，而且在总体布局中明确未来收购者的基本条件，对收购者提出了严格的要求，要求收购者都是年销售额超过 25 亿元，资产总额高于 20 亿元的大型医药团，还要求未来入住的收购者必须能够给一致药业注入优质资产，通过实际经营使得一致药业得到了发展并恢复融资能力[2]。
4.2.3 调动中介机构为企业并购服务
并购是一项专业性极强的系统工程，涉及经济，法律，社会和文化等方面的综合性业务，我国企业并购历史并不长，在这方面的经验与知识还不成熟，并购要获得成功，除了企业的自身实力和努力外，离不开社会中介机构的参与和支持，而中国目前的投资银行、会计师事务所及企业并购经纪公司等中介机构还处于初级阶段，它们的服务能力和服务水准远远没有达到市场经济的要求，因此，政府要为企业并购牵线搭桥，积极完善并购业务中介机构管理办法，建立科学的评价，筛选，奖惩体系，加强对中介机构的监督和检查，规范中介服务，提高服务质量，引导中介服务市场良性发展[1]。如在公司并购中，并购的资金来源问题是制约大规模战略性并购的主要瓶颈，因此，融资问题是并购活动中的重要因素之一，这就要求我国商业银行挺身而出。2008 年 12 月 9 日，中国银监会发布《商业银行并购贷款风险管理指引》[2]，《指引》要求符合条件的商业银行在开展并购贷款业务时，要在满足市场需求和控制风险之间取得最佳平衡。既要体现以信贷手段支持战略性并购，支持企业通过并购提高核心竞争能力，推动行业重组的政策导向，又要有利于商业银行科学有效地控制并购贷款风险。
4.2.4 规范产权市场
产权市场的功能包括提供产权转让信息，资产评估，结算服务，开展展销，调剂，兼并，拍卖和招标活动，为此提供一个公开，公平，公正的交易平台，促进资产流动，优化资源配置，调整优化经济结构，使产权交易和产权转让配置趋于合理，提高企业效率，通过规范的产权交易市场活动，提高交易透明度，减少或降低产权交易成本，防止低效配置。在资产评估过程中，应采取科学的评估方法，加强对评估中介机构的监管；对评估结构和评估师要实行严格的事后追究和民事赔偿制度。同时，在资产评估过程中，我们还应该正确认识国有资产流失的问题不能教条化。有人说原来账面价值是 100 元，如果按 50 元钱卖掉的就是国有资产流失，这是错误的判断。实际上这些资产早就流失了；我们应该从消极保值到主动增值。怎样从过去的消极保值到主动，在动态中使国有资产保持增值，这个需要研究。宏观上要达到这个目标，在观念上应该做调整。要意识到企业资产价值不同于简单的物品的价值，很多时候取决于个性而非共性。特别在采用历史成本计价的情况下，账面价值往往会与实际价值相差很远。看一个企业值不值钱，关键要看它未来的盈利能力。在评估时，还应该考虑评估范围。在产权交易市场中，政府除行使对市场的规范和管理职能外，还要通过一系列法律法规来规范交易市场。
(1)建立政府监管，市场化运作，企业化经营的体制。（2）加快产权交易立法，健全产权交易市场管理制度。（3）提高产权交易市场运转效率，实行“一站制”服务，如资产评估，会计，土地，房管，工商，法律代理站。（4）运用产权交易市场的载体，功能，实现政府，市场和企业的有机协调。（5）建立健全产权市场监督体制，使产权交易市场有序发展[1]。
4.2.5 完善外资并购制度环境
引进外资是为了学习国外的先进技术和管理经验，是为了加快我国社会主义现代化的进程，不是要使中国大多数企业成为跨国公司的加工厂，更不是为了放弃我国民族企业自主研发、自力更生的发展能力。如果引进外资不仅没有帮助我国企业实现“师夷长技”、加速自主和自生发展的目标，反而使失去了市场、资源、品牌和技术等对于民族工业而言弥足珍贵的东西，那么，引进外资、外技和外牌的战略和策略就发生了偏差。
目前我国利用外资工作的重点在于提高质量和水平。要重点鼓励外商投资高科技产业、现代服务业和现代农业。吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国。
（一）建立外资并购监管机构，调整政策，完善监管法规
从我国经济发展情况以及世界各国吸引外资的经验来看，转变传统的引资观念，将引资政策由激励向规制转变，规范招商引资行为，取消给予外资的“超国民待遇”。此外，我国应制定具有可操作性的政策法规以监管外资并购，加强外资审批机构的协调机制，消除多头管理和局部管理的现象。
（二）提升产业竞争力，保护民族品牌
政府通过产业政策来帮助本国企业提高自身竞争力。从根本上遏制日益频繁的外资并购活动。一方面，我国政府应通过政策加快科技产业化和科技成果的转化，并扶持企业增强技术创新能力、形成核心技术。另一方面，鼓励具有技术优势、规模优势的龙头企业通过对国内企业的重组、并购、整合来突破分割的区域市场，实现社会资源的优化配置，从而提高企业的经济效益，形成本土行业巨头和中国的跨国公司群以便与跨国巨头相抗衡。
（三）坚决反垄断
外商来华投资很大程度上是带着垄断该行业的目的的，因为垄断可以给他们利益最大化，可以自主控制价格，可以随意支配市场。在外资并购蜂拥而至的同时，我们需要冷静思考，择优并购，不可照单全收。
我国 2008 年 8 月 1 日正式实施反垄断法，这部酝酿了七年的法律及时地弥补了我国关于并购的相关法律的不足，也维护了我国的经济利益。如正在闹得沸沸扬扬的可可口乐并购汇源失败一案：中国商务部 3 月 18 日正式宣布，根据中国反垄断法禁止可口可乐收购汇源。商务部经过审查，认定此项集中完成后，可口可乐公司可能利用其在碳酸软饮料市场的支配地位，搭售、捆绑销售果汁饮料，或者设定其他排他性的交易条件，集中限制果汁饮料市场竞争，导致消费者被迫接受更高价格、更少种类的产品。这是自2008 年 8 月 1 日中国实施反垄断法以来，首个遭到禁止的案例。这个案例可以看出我国对于外资并购的反垄断的决心之大，反垄断法是市场化进程中一部里程碑式的法律，尽管它的规定还很原则，也缺乏可操作性，但它向人们彰显了一种趋势：任何企业都要有公平竞争的意识。同时，规范了我国的并购市场。
结 语
企业并购是企业寻求生存和发展的有效途径之一，也是企业资产重组最重要的形式之一，随着国有企业改革的深入和现代企业制度的建立与完善，这种以企业资产或股权控制为对象的产权交易活动，已为众多企业所关注和采用。它对增强企业竞争力，促进资源优化配置和产业结构调整具有非常重要的意义，然而，由于种种阻碍因素，我国的企业并购并不如预计的那么理想，作为市场经济中的主体之一的政府，有必要对企业并购采取相应的措施，来促使企业并购规范，同时为企业并购创造更好的并购环境。相信，随着我国市场机制的不断完善和相关法律的不断健全，在政府的引导下，我国的企业并购会越来越规范。
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