摘 要
随着工业革命的诞生,人们在机械化生产中创造的巨大经济效益却是以牺牲我们及后代赖以生存、发展的环境为代价:环境污染仍在蔓延,大规模突发性环境污染事件时有发生,而2005年11月松花江水污染事件就是较为典型的一例.该事件的解决始末,使我们看到相关部门在处理此事件中的诸多弊端,反映了我国现行相关制度的缺乏.故本文以该案例为切入点,直视我国突发性环境污染事件应急措施的软肋,同时在借鉴国外先进立法经验的基础上,探索完善我国突发性环境污染事件应急立法之路.
关键词：松花江水污染事件,突发性环境污染事件,立法启示
The Legal inspiration of the Water pollution in Songhua River
Abstract
With the birth of Industrial Revolution, enormous economic benefits have been produced on the expense of the environment on which our and our offspring's survival and development depend. The environmental pollution spreads, and large-scale environmental pollution accidents take place sometimes. The Benzene pollution in Songhua River in November of 2005 is an example in such. The whole story of this accident discloses the disadvantages in dealing with this accident of relevant departments and the lack of institutions in present China. Thus, this article chooses this accident as the breakthrough point, to face up to the "soft rib" of the emergency measures to environmental pollution accidents in China. At the same time, on the basis of the advanced legislative experience overseas, this article explores how to better the legislation to control environmental pollution accidents in China.
Key Words: water pollution accident in Songhua River, environmental pollution accident, legislative inspiration
目 录
1 绪论
2 回顾:松花江水污染事件始末
2.1 事件概述
2.2 吉化双苯厂爆炸事故及松花江污染事件之时间链
2.3 松花江污染三大后遗症
3 反思:事件处置中凸显的主要问题
3.1 整体的环境应急机制缺乏法律依据
3.2 应急信息的通报及反馈不力
3.3 应急储备不足
4 直视软肋:突发性环境污染事件应急立法现状及主要缺陷
4.1 突发性环境污染事件概述
4.1.1 突发性环境污染事件概念
4.1.2 突发性环境污染事件种类
4.1.3 突发性环境污染事件特征
4.2 我国突发性环境污染事件应急立法现状
4.2.1 宪法和宪法性法律的规定
4.2.2 环境保护法律的规定
4.2.3 环境行政法规的规定
4.3 我国突发性环境污染事件应急立法存在的主要问题
4.3.1 宪法及宪法性法律文件的缺陷
4.3.2 环境保护法律的缺陷
4.3.3 环境行政法规的缺陷
5 借鉴:国外处置类似事件的立法经验及趋势
5.1 国外处置突发性环境污染事件的立法经验
5.2 国外突发性环境污染事件应急立法趋势
6 探索:如何完善我国的突发性环境污染事件应急法律体系
6.1 明确我国突发性环境污染事件应急立法的指导思想
6.2 建构我国突发性环境污染事件应急立法的框架
6.2.1 关于宪法和宪法性法律文件
6.2.2 修订《环境保护法》
6.2.3 制定专门的《突发性环境污染事件应急法》及其实施细则
6.3 完善我国突发性环境污染事件应急立法的实现模式
参考文献
致 谢
1 绪论
随着社会经济的高速发展,我国已进入环境污染事故的高发期,防控突发性环境污染事件的形势十分严峻.据统计,2001年全国发生各类污染事故1800起,直接经济损失达1.2亿元;2002年全国共发生11起重大和特大污染事故,共造成12人死亡,近3000人中毒;2004年第一季度我国就发生突发性重大污染事故8起;2005年,全国一些地方相继发生安全生产事故的同时,引发了重特大环境污染事故,下文中提到的"松花江水污染事件"就是其中影响颇为重大的一例.之所以频频发生类似的事故,其主要原因有:一些地方没有高度重视对环境污染事故的防范工作;处置重特大突发性环境污染事件的能力明显不足;应急信息的报告和反馈工作不力;环境应急监测能力不足等.究其根源,则是我国的突发性环境污染事件应急体系尚不健全,立法尚不完善所致.
2 回顾:松花江水污染事件始末
2.1 事件概述
2005年11月13日,位于吉林省吉林市的中国石油吉林石化公司双苯厂一车间发生连续爆炸,在这之后,监测发现苯类污染物流入该车间附近的第二松花江(即松花江的上游),造成水质污染.14日10时,吉化公司东10号线入江口水样有强烈的苦杏仁气味,苯、苯胺、硝基苯、二甲苯等主要污染物指标均超过国家规定标准,松花江九站断面5项指标全部检出,以苯、硝基苯为主.随着污染物逐渐向下游移动,这次污染事件的严重后果开始显现.特别是黑龙江省省会、北方名城哈尔滨市,多年以来饮用水直接取自松花江,为避免受污染的江水被市民饮用,造成重大的公共卫生问题,市政府决定自2005年11月23日起在全市范围内停止供应自来水,这在该市历史上从未发生过,该事件在群众中引起巨大恐慌并一度致使纯净水价格暴涨.直到11月27日,在松花江水各项指标符合国家标准之后,该市才恢复供水.[1]
2.2 吉化双苯厂爆炸事故及松花江污染事件之时间链
2005年11月23日下午1时,吉化公司双苯厂发生爆炸,吉林省省委书记、省长、吉林市市委书记及市长等亲临事故现场指挥救援抢险工作.同时,吉林省政府召开紧急会议,启动应急案.
2005年11月14日凌晨4时,火势被扑灭,吉化公司东10号线入松花江江口水样有强烈的苦杏仁气味,苯类污染物指标超过国家规定标准.
2005年11月18日,吉林省政府将爆炸可能对松花江水质产生污染的资讯向黑龙江省作了通报.黑龙江省政府随后启动应急预案,并通知本省松源市有关企事业单位和居民停止从松花江取水.
2005年11月20日16时,污水到达黑龙江和吉林交界的肇源段,硝基苯开始超标,哈尔滨市政府召开会议讨论要不要公开停水的原因,主力派力主不公开,理由是:此时正处于本市招商引资关键时期及旅游旺季,公布会引起恐慌和争执.
2005年11月21日,哈尔滨市政府发布公告:因管网改造将停水4天.当晚哈尔滨市政府又紧急召开了一个晚上的会议,终于在凌晨达成一致,对外公开了停水的真正原因.
2005年11月22日,哈尔滨市政府公告称,"根据黑龙江省环保局的监测报告,中石油吉化公司双苯厂爆炸后可能造成松花江水体污染,为确保生产、生活用水安全,于11月23日零时起,关闭松花江哈尔滨段取水口,停止向市区供水".而中石油集团新闻处处长毕建国表示,并不认为哈尔滨停水与吉林石化爆炸污染松花江水有关,国家环保总局城市与工业污染应急监察处一位官员也表示,目前还不能说哈尔滨停水是因为吉林石化爆炸污染松花江水.
2005年11月23日,吉林省环保局重申"松花江的苯类污染物仍低于国家限制的标准".而国家环保局随后正式通知:因吉化双苯厂爆炸,松花江水已被污染.随后,吉林省副省长矫正中带领吉林市市委、市政府、吉化公司及相关部门领导专程来到哈尔滨市,正式代表吉林省向哈市各界群众道歉.在北京,温家宝总理主持召开国务院常务会议,常务会审议通过《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,强调将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容,严格责任追究.
2005年11月24日下午3时,国务院新闻办举行新闻发布会,国家环保局副局长张力军指出:"松花江污染事故的责任是非常明确的,目前看来,它是在减弱,影响的程度会越来越小,所以现在把这个情况如实地详细地向俄方通报,我们认为时间也不算晚."
2005年12月2日,国家环保总局局长解振华提出辞职,国务院当日免去了他的局长职务.
2005年12月5日,中国石油天然气集团公司召开各企事业单位领导干部会议,对此事件中相关责任人进行免职、停职检查等处理.
2.3 松花江水污染三大后遗症
根据环境评测专家的预测,此次苯污染将会给松花江带来三大后遗症:一、硝基苯在鱼类等水生物体内积累,污染食物链,沿江动物及人类食用后将损害身体,至少半年内居民不能食用江鱼.二、因硝基苯不易被微生物分解,有毒物质长期残留于江水,今后的江水未必适合饮用,当局必须频密检测.三、因硝基苯水溶性低,容易在松花江底泥土中沉淀积聚,并顺水流污染其它江河及沿岸生物.
3 反思:事件处置中凸显的主要问题
3.1 整体的环境应急机制缺乏法律依据
突发性环境污染事件属于非常规决策和非程序问题,政府在处理此类事件时具有许多即时性和便利性的权力.但现代民主和法治国家的一个基本要求是,国家应当以法律的形式来规范整体的环境应急机制,特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置征用和对有关组织或个人的奖惩等的强制性权力时,更应当有行为上的依据.这是因为"在许多可以想象到的情况下,如果政府被授权可以采取特别行动,而不被迫去行使违法的权力,政府就可以更有效地抵抗来自内部或外部的攻击,许多生命可以保存并减少损失.由于预料得到的合法性,便有了更多民众的支持,也因此可能增加政府紧急处置的效力."[2]
在处理这次污染事件的整个过程中,我们不难发现,不论是吉林市政府、黑龙江省政府、哈尔滨市政府,还是国家环保局,它们启动环境应急机制的依据都不是国家的法律或法规,而是环境保护的专项应急预案[3],这正是因为我国缺乏环境应急机制法律依据.一方面,我国目前尚未出台统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》,同时调整包括环境领域在内的各类突发性公共事件的法律和法规也存在着不同程度的缺陷;另一方面,突发性公共事件的频频发生又迫使政府必须采取各类应急措施加以有效应对,于是只能通过拟定各个级别的突发性公共事件应急预案体系加以解决.
3.2 应急信息的通报及反馈不力
应急信息是影响突发是事件防治成效的关键性因素,这是因为政府在突发事件情景下的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的.如果应急信息不充分不真实,那么政府将无法选择正确的行动方案,就会浪费许多资源和时间.同时,应急信息的充分和真实也是公众实现知情权、进行自救的基础.大凡应急信息制度比较完善的国家,都会有规范和有效的应急信息通报制度,包括通报的种类、范围、时限、方式、途径,特别是建立与新闻单位进行良性合作的机制,并严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、缓报、谎报人员的法律责任.[4]然而,在处理此次污染事故中,我国政府早期的应急信息通报速度不仅迟缓、重要信息通报量明显不足,而且还存在隐瞒的情况,给相关政府部门的决策造成偏差,也侵害了公众的知情权,并在一定程度上造成了社会的混乱.松花江水体在11月13日就被污染了,而下游的黑龙江省到18日才接到通报,哈尔滨市政府更是在21日才得到报告,但该市政府却因担心宣布停水的真相会引起市民的"恐慌",不负责任地向外公告声称"停水系因管网改造",致使众多市民失去知情权,反而误信停水原因为"将要发生地震",并引起一度的混乱……种种不应出现的缓报、误报,致使相关部门错过了将此次污染事故控制在萌芽状态的机会.
3.3 应急储备不足
应急储备主要包括应对突发性公共事件所需要的人力资源和物质资源,如具备专业知识的应急救援队伍、各类应急物资、应急设施和专项资金.在处置突发性公共事件中,应急储备是否充足,能够影响应急处置的进程和效果.由于突发性公共事件的发生和发展具有许多不确定因素,因此所需要的人力资源和物质资源总量也具有不确定性,但对于应急储备制度健全的国家而言,往往在平时就注重应急资源的储备,并以法律的形式加以保障.然而,在处理此次污染事故中,我国政府的应急储备很不充分,导致了处置实效低下.体现在以下两个方面:第一,能够除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材严重不足.当11月22日污染带到达哈尔滨市时,该市的环保部门制定了具体的净化方案,共需要1400吨活性炭,可该市总共只有700吨,缺口700吨,直至25日才填补上[5].第二,哈尔滨饮用水资源储备明显不足.当哈尔滨政府在11月21日宣布停水4天的公告后,哈尔滨市民就出现了抢购饮用水的风潮,同时商贩哄抬物价,平时12元一箱的矿泉水已涨到20元,但此时哈尔滨市内具有生产矿泉水能力的企业已全部满负荷运转.到了24日该市已出现部分地区供暖用水紧张局面,该市政府除了向其他省份求援外还不得不投入巨资打井取水……
4 直视软肋:突发性环境污染事件应急立法现状及主要缺陷
回顾松花江污染事件处置中凸显的主要问题,虽然有客观方面的原因,如势急、量大、突然等,但是却反映出了我国突发性环境污染事件在应急管理体制的缺陷.而要对其进行根本性的改进完善,则必须健全我国的突发性环境污染事件应急立法,因为较于任何其它机制而言,法律无疑是最好的保障.然而,纵观我国目前的突发性环境污染事件应急立法现状,不由得让人感到此路任重而道远.
4.1 突发性环境污染事件概述
在分析我国突发性环境污染事件应急立法现状之前,有必要从理论上对突发性环境污染事件作一个比较明晰的界定.
4.1.1 突发性环境污染事件概念
突发性环境污染事件是指发生突然、来势凶猛,在瞬间或短时间内大量排放污染物质,对环境造成严重污染和破坏,给国家和人民财产造成重大损失的恶性污染事故.
4.1.2 突发性环境污染事件种类
根据污染物的性质及通常发生方式,突发性环境污染事件可分为:(1)剧毒农药、有毒化学品的泄漏扩散;(2)溢油事故;(3)易燃、易爆物泄漏或爆炸事件;(4)非正常大量排放废水造成的污染事故;(5)核污染事故等五大类.[6]
4.1.3 突发性环境污染事件特征
突发性环境污染事件的主要特征包括:第一,发生的突然性.与一般的污染排放相比,突发性环境污染事件没有固定的排放时间和排放方式,往往突然发生且来势凶猛,有着很大的偶然性和瞬时性.因此,它属于一种"瞬时污染".第二,形式的多样性.如上文所述,突发性环境污染事件的形式趋于多样化,可能表现为溢油事故、有毒化学品污染事故、核污染事故等多种类型,并且随着人类对"污染"认识的扩大而增加其种类,涉及更多的行业和领域.第三,危害的严重性.突发性环境污染事件不仅可能造成事件现场人员伤亡和财产损失,而且由于污染后的长期整治和恢复所需费用巨大,间接损失也很严重.第四,处理的艰巨性.这种事故往往是事先没有预料而危及范围却是"大而瞬时"的,这就使得此类事故的处理要迅速调动大量人员和设备,从而增加事件处理难度.
4.2 我国突发性环境污染事件应急立法现状
突发性环境污染事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系,其内容主要规定在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、自治条例、单行条例、环境保护性法规和行政规章之中.由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务,不能给其他部门施加环境保护的应急职责,因而全面性不强;自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效,不具有全局的适用意义.故本文仅从普遍性和全局性的角度分析我国在宪法与宪法性法律、法律和行政法规中的突发性环境污染事件应急立法之现状.
4.2.1 宪法和宪法性法律的规定
在生态环境和自然资源的国家保护方面,宪法第9条第2款规定:"国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物……."第26条规定:"国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害.国家组织和鼓励植树造林,保护林木."可见,我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞,并没有明确使用"紧急状态"、"突发事件"、"应急处理"等具有特殊适用意义的词语.[7]
4.2.2 环境保护法律的规定
1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律,该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外,还针对突发性环境污染事件的应急处理作了专门的规定.如该法第31条规定:"因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理.可能发生重大污染事故的企事业单位,应当采取措施,加强防范."
但是,《环境保护法》并不是全国人大通过的,而是全国人大常委会通过的.根据《立法法》第7条关于立法权限的规定:"全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权.全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律.全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律……"由此可知,它不是法律意义上承认的环境基本法,因而该法第31条应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发性环境污染事件应急处理规定的创设工作.
在突发性固体废物污染事件的应急处理方面,1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度,即"产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施,并向所在地县级以上地方人民政府环保行政主管部门报告,环保行政主管部门应当进行检查."第56条还规定了原因者的义务,即"因发生事故或其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理."
在突发性水污染事件的应急处理方面,1996年修订的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务.
在突发性大气污染事件的应急处理方面,2000年修订的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务,又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的强制应急职责.
在突发性海洋污染事件的应急处理方面,1999年修订的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务,又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责;第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等.
在突发性核事故应急处理方面,2003年制定的《放射性污染防治法》第23条规定了生产、销售、使用、贮存放射源单位建立健全安全保卫制度、制定必要的事故应急措施、采取应急措施、向主管部门报告的义务;规定了有关主管部门的报告职责和应急职责;规定了本级人民政府的公告职责和调查、处理职责;第25条规定了核设施运营单位健全安全保卫制度、接受公安部门监督指导、制定核事故场内应急计划、做好应急准备、采取有效应急措施的义务和报告的义务;第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责,规定了中国人民解放军和中国人民武装警察部队的应急支援义务.
4.2.3 环境行政法规的规定
在宪法、环境保护法律规定的框架内,一些单行环境行政法规和减灾防震、卫生等其他部门法的行政法规规定了突发性环境污染事件的应急处理问题.如1989年的《森林病虫害防治条例》、1993年的《核电厂核事故应急管理条例》、1995年的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2000年的《中华人民共和国森林法实施条例》、2000年的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等条例,它们具有一个共同的特征,即在《环境保护法》和各单行环境法律的框架内规定了制度化的突发性环境污染事件应急处理机制.
4.3 我国突发性环境污染事件应急立法存在的主要问题
4.3.1 宪法及宪法性法律文件的缺陷
我国宪法和宪法性法律文件在突发性环境污染事件的应急处理方面,其缺陷主要表现为:第一,新修订的《宪法》在第68条和89条中,虽然用适用范围和权力广泛的"紧急状态"替换了"戒严"一词,但"紧急状态"的含义是什么,基本的应急程序及应急权力与职责是什么,却没有明确的规定.第二,由于应急权力的行使涉及公民生命权、健康权、自由权甚至政治权利的限制、中止,涉及国家和社会财力、物力和人力的大规模调配,有时还涉及军队的调集,行使不当或失控就可能导致非常严重的政治、经济、社会甚至军事后果,因此,应急权力、职责范围和履行程序必须纳入法治的范围.而我国目前缺乏《紧急状态法》,《戒严法》的适用范围又太狭窄,且国家的环保应急义务和有关部门的环保应急职责及相关的宪法性规定是原则的或隐含的,其职责履行程序又相当不完善,种种法规完善程度与现实要求都有相当大的差距.[8]
4.3.2 环境保护法律的缺陷
《环境保护法》制定于环境污染和生态破坏现象不太复杂的计划经济时代,随着市场经济的发展,该法许多地方已经明显跟不上时代的步伐:一是没有明确应急程序的启动标准;二是缺少统一、协调的国家与地区级应急事务管理机构,[9]目前的管理体制在纵向和横向上都难以明确分工和衔接;三是缺乏应急方针和应急原则.应急预案与应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、信息的逐级上报与发布、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间联合应急等方面的规定,财力、物力、人力和技术力量的应急保证等方面的规定亦不甚明晰;四是如果并发了不同性质的突发性环境污染事件,或者发生了全国性的突发性环境污染事件,应如何协调相关的应急管理体制和应急机制?该法没有做进一步的规定.
环境污染防治单行法律的缺陷主要是:第一,《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定,《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水的应急规定,《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济.第二,已有的应急处理规定良莠不齐,《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细,而《大气污染防治法》的规定则过于简单.第三,如果突发性环境污染事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件,应采取什么样的指挥管理体制,施行怎样的信息通报和人力、物力保障机制才能体现应急机制高效性?现行各单行环境法律对此缺乏相应的规定.
4.3.3 环境行政法规的缺陷
环境行政法规的制定是为了在已有的《环境保护法》和单行法律框架内制定明确的规定以弥补法律规定的不足,协助环境单行法律的实施.但是,目前我国环境行政法规在应急处理的规定方面仍存在以下几个方面的缺陷:第一,在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下,目前还没有制定相应的实施条例或细则.第二,一些条例及其母法都没有关注有关类型突发性环境污染事件的应急处理,如《水土保持法》及其实施细则.第三,各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足.第四,虽然《环境保护法》和相关的单行环境法律在突发性环境污染事件的应急处理方面发挥了一定的协调和补充实施的功能,但是各单行法以及在其框架内制定的一些条例缺乏协作性,呈现出明显的部门管理色彩,致使各部门共同协作的协调性比较差.
5 借鉴:国外处置类似事件的立法经验及趋势
5.1 国外处置突发性环境污染事件的立法经验
20世纪40年代至70年代,比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的世界八大公害事件,如1986年印度发生了博帕尔毒气泄漏事件,1989年前苏联发生了切尔诺贝利核电站泄漏事件.在防治突发公害的战斗中,这些国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系.
在宪法的层次上,1961年委内瑞拉宪法设置了"紧急权力"一章,尼泊尔、意大利、韩国、西班牙、德国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定.如德国宪法规定:为了应对紧急状态,联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利.在宪法性法律的层次上,美国制定了《全国紧急状态法》,土耳其、加拿大、日本等国制定了应对各种危机的《紧急状态法》,前苏联制定了《紧急状态法律制度法》,英国制定了《紧急状态权力法》,这些法律均可适用于突发性环境污染事件的应急处理领域.
在环境基本法的层次上,一些国家设立了突发性环境污染事件的应急章节或规定,如加拿大在1999年修订的《环境保护法》中设立了"涉及紧急情况的环境保护事件"专章.[10]
在环境单行法的层次上,一些国家对某一方面突发性环境污染事件的应急处理做了周密的规定.如:《美国法典》第33卷第26章(联邦水污染控制法)第1321条(油类和危险物质责任)把"国家应急计划"作为第4款,设置了"总统的准备"、"内容"、"修改和补正"、"遵守国家应急计划的行为"四项内容;把"民事强制措施"作为第5款;把"国家反应体系"作为第10款,设置了"总统"、"国家反应部队"、"海岸警卫地区反应部队"、"地区委员会和地区应急计划"、"油槽管道和设施反应计划"、"设备要求和检查"、"地区训练"、"没有法律责任的美国政府"八项内容.[11]日本1998年修订的《水污染防治法》把第18条的标题定为"紧急措施".此外,一些国家还在行政法规或命令中规定了应急条款.
总的看来,世界各国突发性环境污染事件应急立法可以归纳为以下几种模式:第一,在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发性环境污染事件应急处理的紧急状态法,既而在专门的环境立法中规定应急法律问题,如美国、加拿大、荷兰、日本等国.第二,在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则的应急处理规定,然后再制定专门的突发性环境污染事件应急法律,如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后于1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》.第三,在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节,再在单行环境立法中分散各自的应急规定,如:加拿大既在1999年修订的《环境保护法》中设立了第8章--涉及紧急情况的环境污染事件处理规定,又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职权.第四,在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理规定,然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制;一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施,如我国.第五,无专门的紧急状态法或突发性环境污染事件应急法律,但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发性环境污染事件应急行政法规或法令,这样的国家目前不多见.
5.2 国外突发性环境污染事件应急立法趋势
尽管各个国家由于具体国情不同而在其突发性环境污染事件应急立法中各有特色,但仍可从其中归纳出某些具有共性的立法趋势:
第一、制定专门、统一的应急法律规范.多数国家都有统一的紧急状态法,通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容.它在突发事件应急法制领域中处于核心地位,能够保证在紧急状态下有一个统一的指挥机制和程序规范.
第二、通过立法,设置专门化、专业化的管理机构.许多国家通过明确的法律授权,已经设置了专门的危机管理机构和危机管理体制.比如美国的联邦紧急事务管理局、俄罗斯的紧急情况部、新加坡的国内事务部下设的民防部队等.这些机构的组建能够保障一旦发生突发性事故,政府能够在统一的指挥下采取高效、有序的应急措施.
三、立法普遍体现"应急管理部门之间相互合作"的发展趋势.许多突发性公共事件不是某一个部门或机构单独可以应对的,往往需要不同部门和机构的联合协作,才能在紧急状态下有条不紊地应对危机.瑞士国家应急管理中心就是一个典型的例子:该中心的运作往往不是独立进行,而是通过直接的沟通渠道与国家的一些部门、机构(如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的地方播音室等)合作.
第四、通过立法规范应急管理中政府的行政行为.从各国应急管理实践中可以发现,应急管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则,政府机构所制定的政策、采取的措施必须要有相应的法律依据,才能保证突发事件应急处理措施的正当性和高效性.同时,立法规范中还包括政府机构处理突发事件的权力来源、权力内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、监督权的行使等方面的规定.
第五、立法强调危机预警机制的建设和完备.中国古语有曰:防患于未然.危机的预警准备是预防和避免危机发生的首要有效措施.从经济利益上考虑,危机状态的预防比危机事件的解决具有更加重大的意义,因为有效的危机预防机制可以避免社会财富的浪费,节省社会资源,保障社会秩序的持续稳定,这也与我国当前提倡构建"节约型社会主义和谐社会"的目标是一致的.因此,国际上各国立法都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制的建设.
第六、立法鼓励民间的应急参与.减少突发事故损失的重要途径之一就是充分动员民间力量的积极参与.在危机管理领域单纯依靠政府的力量是很有限的,因此,不管是在危机预警、危机准备阶段,还是在危机发生后的灾难救助阶段,都应该积极吸纳和发挥民间力量的作用,提高公众参与危机处理的效率.例如,在瑞典,私人组织的代表必须参与到危机规划和预防中来;在美国,更是将政府与红十字会等非政府组织以及其他的私人组织的合作纳入到联邦应急计划中来.
第七、立法规定必要的危机防范意识和防范措施的改善与演习.在全社会树立正确的危机防范意识是形成完善的应急管理体系的关键之一.危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传教育以外,规范化、制度化、法定化的突发事件演习也必不可少.从国外情况来看,突发性事件应急处理演习对于提高突发事故的处理效率、减少突发事故造成的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用,因此应当将必要的危机教育和危机演习写入有关的应急立法当中.[12]
上述国外处理突发性环境污染事件的立法经验和发展趋势,尤其是其中所体现的立法专业化、系统化、多部门多机构合作、注重非常规状态下政府行政行为的调整等做法,可以为我国进一步完善环境污染突发事故应急立法提供有益的借鉴.
6 探索:如何完善我国的突发性环境污染事件应急法律体系
6.1 明确我国突发性环境污染事件应急立法的指导思想
完善我国的突发性环境污染事件应急法律体系首先必须明确其指导思想:即在实施依法治国方略、全面推进和谐社会的新形势下,把突发事件应急系统纳入法治化轨道,为建立综合有力、统一指挥、规范有序、科学高效的灾害事故紧急管理体系提供法律依据,在保护环境的同时确保公民基本权利获得最大的法律保障,并使公共权力能够更有效地依法行使.
6.2 建构我国突发性环境污染事件应急立法的框架
我国具有独特的法律体系和立法传统,具有独特的环境行政管理体制,因此突发性环境污染事件应急立法体系的建立,不能机械地照搬国外的模式,只能结合我国的立法传统和法律体系对上述国外立法经验和趋势,在各立法层次上定向地参考和借鉴.
由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律文件的相关规定、《环境保护法》、单行环境保护法和行政法规等组成.因此,我国突发性环境污染事件的立法框架也应该从以上几个主要领域开始构建,依据笔者的拙见,主要工作宜从以下几个层次上着手.
6.2.1 关于宪法和宪法性法律文件
在宪法和宪法性法律文件的层次上,首先要在宪法的框架内制定《紧急状态法》,在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度,对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定;在分则中单列"突发性环境污染事件的应急处理"一章,对突发性环境污染事件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定.由于紧急状态涉及公民宪法性基本权利的限制和国家机关职权的重新配置,因而《紧急状态法》属于基本的宪法性法律,必须由全国人大通过.其次要修订《戒严法》,把重大的突发性环境污染事件和与环境有关的公共卫生等事件的应急需要明确为戒严的条件之一,并对相应的戒严制度进行补充.
6.2.2 修订《环境保护法》
主要的工作是:提升其通过机关级别(即提升为全国人大通过),使之成为真正法律意义上的环境保护基本法,在次基础上创新和完善突发性环境污染事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定.
6.2.3 制定专门的《突发性环境污染事件应急法》及其实施细则
在《宪法》和《环境保护法》的指导下,衔接各单行环境法律法规中的通用与应急处理规定,并参考《公共卫生突发事件应急条例》和其他应急条例的立法体例和主要的制度,制定专门的《突发性环境污染事件应急法》及其实施细则.在立法中明确规定应急目的、应急方针、应急体制、应急原则、应急制度和主要术语的概念等内容.
如《紧急状态法》事先已制定,《突发性环境污染事件应急法》的规定则应与之相协调.由于《突发性环境污染事件应急法》除了涉及军队的应急职责之外,基本上都是一些行政条款,一些具体的应急机制难以被具有相对稳定性、原则性和抽象性特点的法律所具体和明确把握,因而必须发挥国务院行政自由裁量权的作用,制定其实施细则.
此外,还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相关立法的关系.
6.3 完善我国突发性环境污染事件应急立法的实现模式
第一,在宪法中进一步明确规定紧急状态制度.除了现有的紧急状态宣布权外,我国宪法还应该进一步明确紧急状态下国家公权力之间以及国家公权力与公民权利的关系,特别是明确国务院和军队的应急职责和应急工作程序.另外,在宪法和宪法性文件及环境法律的框架内,制定适用于突发性环境污染、生态破坏、特殊环境的损坏和环境安全事故的《突发性环境污染事件应急条例》,确立"有效预防、及时控制和消除突发性环境污染事件的危害,保护环境,保障公众身体健康和生命、财产安全,维护正常的社会秩序"的应急目的;借鉴加拿大1999年《环境保护法》、南非1998年《国家环境管理法》、美国的《全国紧急状态法》等先进立法经验,建立预防为主、常备不懈的方针,确立风险与损害预防、统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则.
第二,在宪法性法律中填补《紧急状态法》,增补应急条款.具体而言就是要制定《紧急状态法》和修订《戒严法》.其一,进一步明确"紧急状态"的含义、应急程序、应急权力和职责.值得注意的是:由于应急权力的行使涉及公民生命权、健康权、自由权甚至政治权利的限制、中止,涉及国家和社会财力、物力和人力的大规模调配,有时还涉及军队的调集,行使不当或失控就可能导致非常严重的政治、经济、社会甚至军事后果,因此,"紧急状态"下相关政府部门的应急权力、职责范围和履行程序必须纳入法治的范围,并且在立法中要特别注意这些内容的具体规定.其二,我国目前现行的《戒严法》的适用范围太狭窄,而且国家的环保应急义务和有关部门的环保应急职责及相关的宪法性规定是原则的或隐含的,其职责履行程序又相当不完善,实际操作性较差.因此,在修改《戒严法》过程中要着重于制定具体、实际操作行强的规定.
第三,完善行政紧急程序法律规范.在行政程序法典中设专门章节规定行政紧急程序,就是对行政应急措施的适用范围、工作程序及原则、约束机制、补救机制等制定具体规定.其一,需制定《灾害救助法》、《行政征用法》、《行政补偿法》等,在这些相关的法律中增补应急程序的条款,从而进一步完善我国应急法律体系.其二,在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下,应该加紧制定相应的实施条例或细则.其三,鉴于一些条例及其母法缺乏关注有关类型突发性环境污染事件的应急处理(如《水土保持法》及其实施细则)的情况,应当进一步完善这些薄弱环节的相应规定.最后,由于目前各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足,所以应该加强这方面的立法研究,鼓励公众参与讨论,以便于集思广益,设计出更为可行和合理的制度.总之,完善行政紧急程序法律规范的最终方向和目的是:既要赋予突发事件管理部门必要的应急权力,保证应急效率;又要规范突发事件管理行为,保证非常时期的依法行政.
第四,建立和完善重要的环境法律制度.主要包括以下五个方面:(1)环境责任强制保险制度.应借鉴国外经验并结合我国国情,针对石油、化工、印染、采矿、造纸、皮革、火力发电、核燃料生产、有毒危险废弃物处理等风险等级高、污染后果严重的行业实行强制责任保险.(2)环境损害补偿基金制度.主要涉及针对环境污染受害人的事后补偿实现途径、数额确定等内容.(3)环境应急处理制度.包括:健全应急预案机制,明确肇事者的应急义务,明确主管部门的报告、通报、发布、监测等义务.(4)跨区环境污染纠纷处理制度.用以解决跨行政区域污染事故以及相关地方政府部门的责任分担、协调处理、纠纷解决等问题.(5)跨国界环境污染纠纷处理制度.首先建立环境污染损害调查统计制度;其次健全国际环境污染信息交换制度;最后建立国际环境污染损害赔偿协商制度.[13]限于篇幅所限,以上制度不能作一一细述.
第五,协调现有应急法律规范.包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等,从而消除立法矛盾和冲突,克服应急法律规范之间缺乏协调统一的弊端,破除部门利益和地方利益的壁垒,实现应急法律规范体系的协调统一.
参考文献
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[2]戚建刚,杨小敏."松花江污染"事件凸显我国环境应急机制的六大弊端.法学,2006年第一期
[3]邹大鹏.佳木斯启动应急预案确保生产生活用水.人民日报,2005年11月28日
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[5]高增双.1000吨活性炭25日晚将运抵哈尔滨.新民晚报,2005年11月24日
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[10]赵国清.外国环境法选编.北京:中国政法大学出版社,2000.390-397
[11]赵国清.外国环境法选编.北京:中国政法大学出版社,2000.137-141
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[13]王灿发,于文轩,李丹,李俊红.我国环境立法的困境与出路--以松花江污染事件为视角.中州学刊,2007年第一期
[14]Shao Da. water pollution in Songhua River.China Daily, December 5, 2005
[15]Jan Glazewski.Envieronmental Law in South Africa.Butterworth,2000.p.657
[16]Winston Anderson.the law of Caribbean marine pollution.kluwer law intermational,1997.p.139-140
致 谢
本次论文是大学四年所学专业知识的总结,由于学生知识水平有限,学艺未精,在论文中难免有些错误、不足,敬请各位老师批评指正.在本文的撰写中,从文章的选题到篇章结构的构思,直至论文的最终定稿,都得到了我的指导老师周一平教授的悉心指导和帮助.在此,请允许我向周老师致以最诚挚的谢意.
