摘 要： 中国古代监察制度经历了从萌芽到创立并经发展演变最终秦于完善的历史进程，其对于古代政权的平稳运行和中央集权的形成都发挥了十分重要的作用。在社会主义新时期，监察委员会的设立使得“一府一委两院”的政权体系得以形成。一项制度的完善与成熟是一个过程，监察制度的运行目前还存在着些许待完善之处。当代监察制度的建立是基于全面依法治国和民主政治的重要战略考量，在监察制度的运行和监察法实施方面，可借鉴古代监察制度的优秀成果，以解决好监察对象范围覆盖上和监察机关自我监督上的相关问题。同时，应加强监察立法的完善，根据监察职权的行使来丰富监察方式。如此方能更好地促进我国政权体制的完善，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供保障。
关键词： 古代监察制度; 监察委员会; 监察对象; 自我监督; 监察方式;
我国古代监察制度肇始于先秦之时，经过各个朝代的发展演变，最终于明清时期达到制度发展的顶峰。监察制度在历史进程中经历了从无到有，从原始到完备的漫长发展过程。任何权力的行使都应当受到监督和制约，这样才能防止权力的滥用，正所谓“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”1同时，古代监察制度发展过程的主要表现就是，监察机关的设立和监察权的行使逐渐独立化，监察机构的设置逐渐健全，监察法规的制定逐渐完善。时至今日，其很多制度都具有明显的借鉴意义。就我国现行政治体制合理运行来看，监察委员会的设立具有十分重要的意义。在解决监察制度运行过程中出现的问题的同时，可以从法律继承的角度来看待古代监察法制中的一些先进内容对于当下监察制度建设的重要启发作用，并且可以吸收古代监察立法的一些优良部分，为当代所用。
一、中国古代监察制度的发展演进
中国古代监察制度起步较早，经过历朝历代的传承相继和发展完善，逐渐形成了一套职能全面、机构独立、人事安排科学的监察体系，对于中央集权的统治发挥了重要的作用。我们在对古代监察制度先进合理部分进行探究学习中，需要对古代监察制度的演进历程有所了解，并且对于古代监察制度的特点和先进之处要有所掌握。
（一）中国古代监察制度的演进历程
1. 萌芽时期———先秦之时
先秦之时是我国古代政治制度建设的重要起点，开辟了监察制度建设之先河。殷商之时，“官刑”的出现，使其有了专门用来治官的规定。监督权力的思想可以说是最早出现在西周时期，在这一时期，周公旦便提出“人无于水监，当于民监”这一思想，该观点即中国古代最早提出来的监督理论。在夏、商、周朝的时候，君主已经发现了对众官员进行监察的重要性，并且开始进行对监察活动的开展。春秋时期，在地方设置郡县这种地方机关的做法逐渐得以流行，促进了郡县制的发展。战国之时，战乱频仍，国家和社会处于不稳定的状态之中。在这一环境之下，国家机关是否可以高效地保持运作状态对于国家的存亡起着决定性的作用。有鉴于此，监督作为一种重要的制度开始受到各国的重视，御史这一专掌监督权限的职务开始出现。需要明确的是，尽管早在商代便有对于御史这一职务的记载，但是，御史这一职务所负责的只是执掌书写记事以及传达法令，其所对官员行使的监察职权在战国之时才开始。监察制度一经出现，就对于当时的官员发挥了有效的威慑作用，对于国家机关的职权行使和职责履行起着重要的规范作用。毋庸讳言，对于后世监察制度的建设和监察法制的完善，这一时期的监察制度建设具有基础性意义。
2. 创立时期———秦汉之时
秦汉之时是我国古代行政监察制度创建的重要时期，该时期对于专制主义中央集权的法制和制度进行了确立和巩固，并为其后历代王朝提供了仿效和演绎的基础。2在“秦始皇扫六合，一统天下”之后，便着手建立起了一套完备的中央和地方的官僚统治机关以更好地适应这一高度的中央集权制度。这便对于建立和完善相适应的监察制度提出了迫切需求。所以，在朝中设立御使大夫这一职务来行使监察官的职权。“御史大夫，位上卿，掌副丞相”其意涵就是，丞相应当受到御史大夫的监督和制约，丞相对国家进行治理过程中，也会得到御使大夫的辅佐。一方面，这一时期的御使大夫对皇帝直接负责，故直属于皇帝而不属于任何其他机关；另一方面，御使大夫的地位要在绝大多数官员之上，除了丞相这一最高行政官员和太尉这一最高军事官员之外，其他官员的地位都低于御使大夫。这便保证了监察制度的高效运行。与此同时，需要说明的是，丞相司直这一主体是与御史府相平行的，其能够对御史大夫行使监督权。位列御史大夫之下的职位是御史中丞，纠劾这一专项职责由其来负责行使。御史中丞在汉成帝统治年间负责行使监察这一职权。在汉光武帝统治年间，在机关设置上，御史府被改成了御史台。其间，设置了丞相司直，其主要职责就是负责直接兼理监察这一职权。因中央对地方郡县所设置的各机关进行监察的需要，御史监郡制度在秦时便首次创立。在与中央相比之下，监察制度在地方的运行中呈现出来的特色是双系统制———监察御史与丞相史。由上级机关负责行使对于地方各级官员的监察权。申言之，对乡级的地方官行使监察权的为廷椽，对县级地方官行使监察权的为督邮。廷椽和督邮则分别被设置在县级和郡级的地方机关之中。汉武帝统治期间，在地方设置刺史行使监察权，对各州进行监察，且独立行使监察权。
3. 发展时期———魏晋至隋唐
在魏晋南北朝时期，监察机构为御史台，履行监察职责的官员为御史中丞，御史台由皇帝独立领导。侍中寺负责兼掌规谏，察劾以及言谏都拥有一套职能部门机构。魏之时的殿中侍御史，成为了其后世“殿院”的始基。同时，为了对于战争和征伐的需要做出回应，魏这一时期还创立了颇具特色的军事监察制度。另外，为了对京畿州郡百官的失职行为进行监察，魏设立了司隶予以负责。总之，可以明确的是，这一时期谏官系统开始呈规范化和秩序化发展。御史台在隋唐时期比其他的部门地位更高，一台三院的组织体系更加严谨而且更具有体系性。唐朝时期，对皇帝进行监督的权力有所加强，主要表现为：台谏并立的模式得以形成，谏官组织系统得以完备进步，其中，谏官主要就是对皇帝行使的权力进行规范和监察。此外，《大唐六典》于唐代的开元年间制定，作为中国封建时期的第一部行政法典，其对当时监察机关———御史台的人事设置、官员的等级、官员的职责和权限及工作流程等内容进行了明确而详尽的规定，这就进一步增强了当时监察制度运行的规范化、高效化、权威化程度，也使得监察权的行使更有章可循，对后来监察制度的建设起到了重要作用。同时，唐朝对于御史的“正直”品德十分重视，唐玄宗统治年间，崔隐甫便坚持在职强正，无所回避。3
4. 完善时期———宋元明清
对于宋朝来说，在监察机构的设置上基本是沿袭唐朝的做法，在设立中央御史台的同时，依然一并设立谏院。从行使的权力来看，御史台主要负责对官员进行监察，以正朝纲。时至元朝，统治者并没有设立谏官，但是，却采取了让御史兼任其职责的做法，在当时，作为“中央三大机关”而存在的，既包括御史台和中书省，又包括枢密院。而在明代时，采取让六科给事中履行谏官的职能的措施，这种做法一直延续到清朝并被清朝所采纳。清朝时期，对于中央来说，中央监察机关的设置依然是都察院与六科机构分置。随着时间的推移，该组织到了清朝末年增加到二十二道，对这些机构进行统领的是都察院。在雍正帝统治年间，都察院所具有的监察职能得以强化，其主要表现形式是取消了六科给事中所行使的封驳权，最终使得科道完全合一的形态得以形成。总的来说，清朝是中国古代封建政权建设中监察权发展最为完善的时期，影响深远的《钦定台规》便制定于这一时期，其是中国古代最完备的一部监察法典。4《钦定台规》是作为古代监察立法的集大成者而存在的，它是一笔重要的法律遗产，具有巨大的潜在开发利用空间。5因而，至清朝时期，中国古代监察制度达到了一种高度系统化和完备化的状态。
（二）中国古代监察制度的发展特点
我国古代监察制度本土性特点非常浓厚，其根植于我国民族文化土壤上，在我国历史上不断发展、完善，生动地体现了中华民族在社会管理和国家治理方面的高超的创造力和无穷的智慧。6在中国古代，监察制度从萌芽时期到清朝的高度完备，在这一发展历程中，呈现出了一种趋于完善、逐渐体系化的趋势，各个朝代的监察制度既各有特色，又互相承袭。具体来说，中国古代监察制度的发展具有以下特征：
1. 监察机构设置呈独立化趋势
独立化的过程的主要表现就是监察机构由一开始的监察与行政不可分，发展为逐渐独立化，全面独立于行政系统，直接对皇帝进行负责，成为古代各个时期构建监察组织所遵循的根本原则。中国古代的谏官、御史尽管位卑，但能实现以小视大和以卑察尊，有权“大事奏裁，小事立断”。同时，古代监察机关的这种垂直的行政隶属关系，为监察官行使监察权提供了体制性保障，增强了其职权行使过程的权威性，而且对于监察体制之行政效能的优化也起着重要作用。在监察制度形成与发展初期，亦即在秦汉之时，监察机关的设置和监察权的行使并不是完全独立的，御史大夫在行使职权之时，在某种程度上会受到丞相权力的影响。尽管在东汉时期建立了专门的监督机关，但监督权的行使是相对的，并未完全独立。对于监察系统来说，其完全独立于行政系统，是自魏晋时期开始的，且被后世的各个朝代所沿袭。所以，到了唐代时期，健全的监察机关便具有了独立的性质。元朝时期，监察独立也有很明确的表现，其主要表现形式就是，御史台的设立在地位上是与中书省以及枢密院相平等的，三者之间各自行使其本身的权力，呈分庭抗礼之势。明朝时期，六科给事只需对君主进行负责，对其他机关并不具有从属性，其主要行使对六部的官员的监察权。就清朝来说，其监察机关都察院与之前的朝代相比，不管是于地位上抑或在职权上，都呈上升趋势。此外，对于监察机关的领导体制来说，其所实行的是中央垂直领导，这就很好地排除了地方机关或者上级机关对权力行使的干涉，从而实现了监察独立。尽管古代监察制度在设立存续、演化发展及其在实践中的运行实施都受制于封建皇权的统治，但是，其在发展过程中所体现出的独立性，对于当代监察制度的发展完善具有重要的参考价值。
2. 监察制度建构呈法制化趋势
监察法规是监察制度运行的重要依据，这类法律规范对监察机构的设置、监察权的行使以及监察官的纪律约束等进行了详尽的规定。申言之，通过监察立法来对监察体制进行明确并保证监察权的正确行使，是作为整饬吏治、监察百官和维系君权的重要手段而存在的。监察立法对监察机关开展监察活动作出了合理的限制，这意味着御史进行纠弹之时必须依法定权限进行，同时也防止了御史在纠弹巡按时可能出现的恣意性。从发展的历程来看，《监御史九条》这一汉朝初期制定的法律规范，为御史对地方官吏进行监察而提供了的重要法律依据。在汉武帝统治时期制定的《六条问事》是作为我国第一部地方性监察法规而存在的，其对于监察制度的运行发展产生了极其重要的影响。使得封建社会的监察法发展到一个新的水平的法律文件当属《监察六条》，这是一部专门性的监察法律文件，于唐玄宗时制定。《诸路监司互察法》这一宋朝时期颁行的法律文件赋予了监司之间或监司与属官之间相互监督的权力，以及对于违法犯罪行为的举报权。《宪纲事类》则规定了监察官的任职条件、具有的地位以及拥有的权力等相关事项。于清朝末年制定的《钦定台规》作为独立的监察法典而存在并发挥重要作用，该法律规范的内容不仅全面而且系统化较强，集历代监察法规之大成，对于监察机关正确、合法地行使监察权起到了重要作用。正所谓“明主治吏而不治民”，吏和法是作为两个不能偏废的角度而存在的。故而，“以法察吏”方为求治之道与廉政之源。总之，我国古代通过制定完备系统监察法规，对官僚系统起到了净化作用，对吏治起到了澄清作用，从而对于整个政治生态维系和优化意义重大；与此同时，这一实践有效匡正了特权阶层的不正之风，在相当程度上弱化了地方豪强的势力和影响，这对于统一多民族国家的发展进步具有不可或缺的作用。
3. 监察官员选任呈严格化趋势
监察制度在中国古代封建政权中能得到良好的发展，这与对监察官素质的较高要求密切相关。鉴于行使职权的特殊性，古代监察官员的选拔与任用上都会对该人员的学识、德行与才能等进行考察，故而，其标准相对较为严格。这也是由监察官在传统社会中的重要地位而决定的。明太祖曾明确地表达了对监察官重要地位的强调，“朕设察院，职英俊，禄忠良，以为耳目之寄”。7归纳而言,古代的监察官不但需要具有优秀的政治品德和较高的文化素质，还必须具有从政经历而且要政绩卓越。与此同时，将回避制度应用于任职的考察使得选官制度更加科学。汉代的时候，就从官员本身的户籍地、其配偶的户籍地等方面进行限制，凡是符合特定标准的，才能去做监察官。
4. 监察方式选择呈多样化趋势
监察机关的体系性和组织性相对较为明显，国家的最高监察机关设在中央，在朝廷还有对各个部院进行监察的专门机关。地方的监察机构主要分为两种，一种是中央垂直管辖的独立监察机关，另一种是地方的行政衙门对下级行使分级监察的职权。为实现监察权的稳定运行，系统的互察体制和反监互察机制在多个朝代也得以设立。同时，所谓的反监机制的主要职责就是由监察体制之外的官员对监察机关和行使监察权的官员进行再监督。到了宋朝的时候，中央还颁行了《诸路监司互察法》，这一法典的施行，使得监察官也成为了被监察的对象，这样会使得监察权的行使更加符合规范。
二、中国古代监察制度的先进之处
从全面依法治国和实现现阶段监察制度的科学、合理运行来看，中国古代监察制度依然有很多地方值得我们思考。通过对中国古代监察制度的沿革和特点的分析，探究其先进之处，方能为当代监察制度的完善提供思路和着力点。尽管古代的监察制度的建设发展和运行实施属于封建专治体制之内，但是，我们应该更加全面看待。综合来说，古代监察制度先进之处，抑或称可借鉴之处，主要体现为以下方面8:
（一）监察体制独立化
总体来说，中央监察机关直接对君主负责，其他部门无权干涉，同时，垂直领导的监督模式，在相当程度上维护了政治稳定和中央集权。从监察机关设置的级别上看，中国古代一般将其设置在县府及其以上的地方行政单位之中，这便增强了监察机关的权威性，有利于监察权的有效运行。具体而言，古代监察体制的独立性作为其显着特征主要表现为三个方面：第一，从监察机关和其他机关的关系上看，二者之间不相统属。在中国古代，一方面，中央监察机关由不独立逐步演化为独立这一过程，是与监察体制由多元向一元的进化发展趋势是相适应的；另一方面，地方监察机关和地方的行政机关是相互分离的，二者之间只具有监督和被监督的关系而不相统属，中央监察机关对地方监察机关直接领导和管理。比如，中国古代在郡县制的时期，中央在对地方进行管理的过程中实行的总方针即为“设官以经之，置使以纬之。”9在地方设立各级官员之同时，朝廷会派使臣到各个地方了解各级官员的施政情况并对其进行监督。这样一来，中国古代地方采取的常设监察官与朝廷派出巡御史对地方进行巡查相结合的体制就可以得到很好的解释。第二，监察官员逐步实现专职化与我国古代监察体制的独立存有密切联系。法家对于监察官员专职化持肯定态度并加以推崇，其依据在于，监察官只有在行使职权专职化的前提下才能达到与其他机关的官吏之间事不同、体不一、利不和的效果，唯此才能促进有效监察关系的形成。申言之，监察体制的独立化程度以及一元化的实现程度和监察官的专职化程度是相一致的。所以，历史发展至元明清之时，监察官随着监察机关的的独立化与一元化而呈现出专职化的样态。尤其是明清之时，监察官的基本专职化标志着中国古代的监察体制得到了相当程度的完善。笔者认为，古代监察体制的独立性对于当代监察制度的体制建设具有相当程度的借鉴意义，这也是我们在完善当代监察体制的过程中所应当坚持的总体方向。第三，我国古代监察体制的独立性还表现为监察官拥有独立的弹劾权，亦即尽管监察官从设置上看是从属于相府、御史台抑或是都察院等机关，然而，监察官行使弹劾权时既不需要经过宰执抑或是台主等官员的批准，也不需要以“组织”的名义提起弹劾，而御史是以其个人名义或者联名提起弹劾。据史料记载，东汉初年已经有了这一制度的适用：刺史纠奏二千石长吏“不复委任三府”而直呈皇帝。10毋庸讳言，自秦汉之时至明清之时，监察官所具有的独立弹劾权在实施过程中不断得以发展和完善，而且，这一实践无疑在我国历史上是一项极为先进的制度安排。
（二）选任制度科学化
鉴于行使职权的特殊性，中国古代历朝历代在监察官的选任和管理方面均具有较高的要求和标准，并因此而使一套完整的标准体系得以形成。在官员队伍中，一般而言，只有极其优秀的人才能去做监察官。这也是我国监察制度历经数千年并且能够得到沿袭和发展的重要原因。具体而言，这一优势主要体现为三个方面：其一，提高监察官员的准入门槛，监察官既要品德高尚、刚正不阿，又要精通政治法律知识，能够以史为鉴、依律办事，同时还需要具有一定时期的从政经历，能够在官场中分清是非、明察忠奸贤佞。其二，实行监察官任职考核的全覆盖。在考核方式上，实行常设考核和专项考核相结合的方式，前者包括一年一度抑或是三年一度的考核，后者则包括“御史互察”、“月课”等具体方式，并且将监察官的考核结果和其晋升关联起来，这一举措的采取有助于避免监察官对于违法官员不敢监察、懈于行使监察权等现象的出现，切实保证了监察权的有效实施。其三，实行监察责任制。这一方式主要体现为让失职和渎职的监察官承担相应的法律责任并给予处罚，在监察官明知官员实施了违法犯罪行为却不上报或者因失职而对于官员实施的违法犯罪行为不知情的情形下，需要被问责，并且有可能被处以连坐。总之，在保证了监察官队伍水平较高且监督管理制度严格的情形下，促进了古代监察制度的不断完善和发展。
（三）监督机制事前化
古代监察制度采取了事前监察和事后弹劾的模式，并且在监察方式上呈现出多元化的特征。总体来说，从监察权行使的程序来看，中国古代无论是谏官封驳抑或是谏诤皆是在国家政策和中央命令施行之前对其进行审查，这种审查方式在性质上属于事前监督。这种模式不但对皇权形成了一定的制约，而且更重要的是有利于决策科学化和促进决策的有效施行。具体而言，“事前监察”就是于违法犯罪事实发生之前就进行监察的介入，这一举措最大的特征就是其常和“察事”特别是一般性的事务相互联系且互为因果，而不是以具体主体实施的违法犯罪行为为直接的对象。在中央，监察机关的“察事”主要表现为对六部政务进行监督，这种监督基本上可归入事前监察的范围。比如，唐朝时期的“六察官”制度以及唐朝之后的六科对于六部的监察等，这对于古代监察权的实施影响甚大。11同时，古代监察制度在监察方式上的优势还体现在统治者为充分发挥监察制度的功能而采取的多渠道和多元化的交叉监察模式。第一，在监察机关的设置上，中央和地方都设有独立、全面的监察机关。第二，在监察的内容上，实现了全面周密、广泛覆盖。其监察内容涵盖了行政、人事、财务、审计、考试、立法、司法、军事等各个方面，有效监督着国家各项权力的正常行使和维护着国家政权的安定。第三，在监察权行使的具体方式上，古代监察机关采取了多角度和系统化的监督模式。在实践过程中，其所采取的具体形式既包括对检举、控告的受理，也包括实地进行的调查、巡查、定期巡视以及现场督查和指导等形式。特别是在对地方的监察中，采取了以专职与非专职、常驻郡县和巡视相结合的方式。通过对历史的考察，我们可以发现古代监察权行使的具体方法和形式上所呈现出的体系性、多元性和系统性一度是古代监察制度的特色和优势，维系着古代政权的稳定和运行。这一系列的模式、方法和形式对于当代监察制度的监察措施的采取具有一定的参考价值。
三、中国当代监察制度的现状
（一）当代监察制度的基本情况
我国现行监察制度的总体状况可以从国家监察体制改革试点的开始、在宪法修改中增加监察委员会的相关规定、监察机关专门立法，亦即《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的制定、颁布和实施，这一系列的活动中予以体现。中共中央办公厅于2016年11月印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，这一举措标志着监察体制改革的开始。在监察体制改革的宪法依据这一角度，其主要表现就是，《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）于2018年3月11日在十三届全国人大一次会议上得以表决通过，增加了监察机关的各基本事项。嗣后，于2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》在这次会议上得以表决通过，《监察法》的通过无疑为监察机关监察职权的具体行使提供了明确的法律依据。在监察权的行使过程中，除了设立各级监察委员会之外，还存在监察委员会向特定机关或者部门派驻抑或派出的组织，其中既包括监察机构也包括监察专员。
现行监察制度与之前局限于行政监察的监察体系相比，具有明显进步，主要体现在四个方面：第一，监察范围有所扩大，克服了行政监察模式之下针对党委、人大、政协以及司法机关进行监察存在盲区的现象；第二，弥补了行政监察体系下同体监督而呈现的不足，实现了监察独立；第三，为监察权的行使提供了相对明确和较为全面的法律依据，尽管《行政监察法》经过2010年的修改而有所完善，但其依然存在一些空白或者笼统之处，使得行政监察的一些困难以解决。12相比之下，监察体制改革之后，随着国家监察法的颁布，使得以上问题得以有效解决；第四，对之前所存在的各种反腐败力量进行了有效的整合，这一整合使得反腐败合力最终得以形成。正如有学者认为，反腐败的必然趋势就是要实现从对权力腐败进行个案追究发展为构建权力制约制度。13而现行监察制度对反腐败资源进行的整合就很好地体现了这一点。
（二）当代监察制度的上升空间
通过对监察制度的实行、监察委员会的建立以及监察法的颁行等重要问题的研究，可以明确现阶段我国监察制度的基本情况。我国监察制度的实行，在对公权力的运行监督方面取得了重要成效。与此同时，需要明确的是，任何一种权力的行使，既要有明确的法律依据并受到监督和制约，还要与本国的法治水平相符合、与社会的现实变迁相一致，才能在“一府一委两院”的体制下更好的发挥作用。具体来说，监察制度在以下方面还存在着一定的上升空间。
1. 监察范围的覆盖问题
《监察法》的出台，为监察委员会对所有行使公权力的机关进行监督提供了明确的法律依据。相对于之前的监督模式来讲，这是明显的进步之处。不过，对于一些单位的监督还存在一些方法与途径上的难点。其中，在这一方面，需要解决的就是监察机关能否对人大进行监督。除此之外，对于一些应当受到监察机关监督的机关和人员来说，现行监察法并未予以明确规定。确切来说，《监察法》第15条就监察机关对于国有企业、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位以及基层群众性自治组织中从事管理的人员可行使监察权进行了规定，但是对于以上机关和单位中未从事管理职务的人员的监察权限并未规定。其主要根据就在于，具有管理权的人员往往实施违法违纪行为的可能性更大一些。但是，这并不意味着非管理人员就一定会完全彻底地和腐败划清界限。对于上述机关和单位来说，一些不具有管理职权的人也可能经手大量的公共财产或者资源，抑或是，对于国家利益和人民利益起着至关重要的作用。因此，就上述机关和单位来说，即便是尚未从事管理活动的人员，也需要被纳入监察对象的范围之中，这也是监察权有效实施的必然要求。
2. 监察权力的监督问题
监察权作为一种权力，理所应当也要受到制约。但是，从法律规定以及目前的实际情况来看，对于监察机关的监督是存在一定欠缺的，这也是上述内容所讨论问题的延伸。一方面，需要引起我们重视的就是人大对监察机关的监督。具体来说，其监督方式主要包括：“人事监督、权力行使监督”两大层面。权力监督主要借助于对监察机关的工作报告的听取和审议、对监察权行使组织执法检查、对监察机关履职情况进行质询以及询问这四种。就人事监督来说，其不足之处就是监督对象基本上只是监察机关的领导人员，而对于其他人员的监督并不充分。在监察职权的行使过程中的监督方式，也存在一定的不足之处，这容易造成“人大监督过软”的现象，不利于监察权的合理使用。
监察制度实行以来，对于职务犯罪的调查处理相对明显的一个变化就是监督权的前置。根据《监察法》中对于职务违法和职务犯罪行为调查主体的规定，所要求的是应当以监察委员会为主而进行，检察机关具有移交线索证据和协助调查的法定义务。但是，在这一过程中，难以避免出现“以罚代刑”的情形，我们应当对此加以重视。
3. 监察方式的单一问题
监察方式是监察权行使的重要组成部分，我国监察机关可以使用的监察方式主要规定在《监察法》第二章第二条之中，其中派驻监察的方式占据着重要地位。具体来说，我国的国家机关根据其行使权力类型不同，进而可以划分为不同类型的国家机关，故而其行使职权的方式各有特色，不尽相同。这就需要监察机关考虑到这一情形，实现监察方式的多元化，在遵循既有监察原则、监察权限以及监察程序的前提下，采取更具有针对性的监察方式。如果不采取有针对性的监察方式，对于不同类型的国家机关的监察可能会存在程度和效果上的差异。
四、当代监察制度的完善路径
通过对现行监察制度进行疏理与分析，可以很清楚地看到我国监察体制改革的重要意义，与此同时，其当下存在的问题也不能忽视。出现这些问题的原因主要在于当代监察体制改革历时相对较短，在监察立法和监察制度实施方面还不够成熟。需要明确的是，我国现行监察制度的设立充分吸收了古今中外的先进监察制度的经验。从这一角度来看，对于以上问题的解决也要从我国全面依法治国的全局出发，充分借鉴我国古代的监察制度建设的经验，以期实现良好的效果。同时，在借鉴古代监察制度的先进之处对当代监察制度进行完善的过程中，需要继续坚持正确的方向。其一，要对监察委员会的人民属性予以保证。国家机关应当是社会公仆，为人民服务并接受人民监督。14监察机关只有始终坚持人民的属性，才能切实做到正确地行使监察权，并且真正地实现人民当家作主。其二，要始终坚持党对监察工作的全面领导。着名法学家奥托·迈耶曾经说过，“如果一种权力不遵守其边界，那么就会有损其他的权力。”15监察权的行使，既要同行政权标清界限，又要实现对其自身的监督，以防止监察权变质越轨。更为重要的是，在实行社会主义制度的当代，需要在中国共产党的领导下进行各项国家制度的建设，这同时也是构建中国特色国家监察制度的题中应有之义。其三，要对监察机关的独立和权威加以保障，这亦是古代监察制度发展过程中积累的良好经验。在目前监察立法的基础上，依然需要对妨害监察机关和监察人员独立开展监察活动的干预行为进行规制，对于干预监察权独立行使的行政机关、社会团体和个人要依法予以问责和惩治，以实现监察权的独立运行。
（一）明确监察对象范围
我国古代监察制度的重要特色之一就是监察对象范围的广泛性，监察对象既涉及到朝中文武百官，也包括地方官吏。这在很大程度上给予我们的启示就是，在当今的监察制度上，对于所有行使公权力的国家机关作为监察对象进行监督依然要全面实现。申言之，从本质上来看，《监察法》施行过程中所调整的最主要之社会关系当属监察机关与监察对象之间形成的关系。16就当下来说，如何对待监察监督和人大监督的关系以及能否将人大代表纳入监察机关监察对象的范围之中，是推进监察体制改革进程中必须认真处理的重要事项。有关对于人民代表大会的监督，存在的争议相对较大。有一种观点认为，由于受“代表机关优位论”的广泛影响，而较易导致对于行使最高权力的机关，亦即人民代表大会的监督的缺位，故应当加强对于人民代表大会的监督17；另有一种具有代表性的观点认为，民主集中制乃属于我国国家机关组织原则，其和人民代表大会制度共同成为了构建我国国家机关关系所依据的核心原则，其他各国家机关行使的权力皆是由人大而授予的，如此一来，权力机关对其他国家机关的监督便是单向的，亦即其他国家机关只能接受而不能对人大进行监督。18笔者认为，对于这一现实问题，应当从我国宪政体制出发，对于监察机关所具有的对于人民代表大会及其常务委员会机关进行监察的权限应当得到认可，关键之处就在于，监察机关监察人民代表大会及其常务委员会机关可以采取的可行途径应该受到重视。对此，笔者认为，可以采取的措施主要包括：
1. 明确监察的具体对象
从对人大进行监察上看，监察机关应当将人员而不是机构作为其监察对象，就其原因来说，这也是宪法逻辑上的必然要求。需要注意的是，特定机构中的工作人员所从事的职务行为与该机构的职责权限是存在很多交叠之处的。这预示着在对人大进行监察的过程中，还需要对于监察的对象和范围作出更具体的限制，亦即应将监察活动的范围限定于人大职权的特定领域。监察权针对的对象要避免将履行代表职责的民意代表涵摄进去。与此同时，这一部分所讨论的内容与人大对于监察机关的监督是并行不悖的。19国家监察权的行使需要接受权力机关的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其他任何国家机关都由人大产生，对它负责，受它监督，监察机关自然也不例外。具体而言，人民代表大会在监察权的独立运行过程中主要从政体角度通过立法权和任免权等方式来实现对于监察权的监督。同时，为实现监察权的独立运行，人大在行使监督权之时不可逾越其权力的边界，不能就监察机关从事的监察活动进行直接干预。20
2. 明确监察的具体事项
对人大进行监察的时候，要防止介入其权力的核心地带以免对权力之间的均衡态势造成破坏。在限定监察的具体事项方面，要明确人大行使的职权的核心地带，具体来说，其行使的诸权力中，处于核心地位的既包括了立法权和决定权，也涵盖了任免权和监督权。当然，这只是对其核心权力的说明，并未穷尽所有。需要说明的就是，即便这些核心权力的行使出现问题，也未必一定要发动监察权予以纠正。从立法权的行使来看，依据《立法法》的相关规定，如果省、自治区或者直辖市权力机关的的地方性立法有违宪法或者其上位法的规定，则全国人大常委会可予以撤销该项法规。
3. 明确监察的具体方向
对人大进行监察时，既要对监察对象和监察事项进行限制，还要明确监察权的行使是为了使监察对象清正廉洁和履职为民。监察机关在履职过程中需要对人民代表所具有的的民意代表身份给予充分的尊重。需要注意的是，在人大的内部，并非所有人员都是民意代表。而这一主体应当是只限于人大代表，所以这一主体之外的其他工作人员依然可以成为监察对象。明确具体方向的另一方面需要注意的就是并非人大代表的一切活动都不能受到监察权的制约。虽然监察机关不能就其政治责任予以追究，然而，当其实施了职务违法行为或者职务犯罪行为之时，诸如，若其实行了贪污受贿等行为，则还是要受到监察机关的处理。
（二）探索自我监督路径
孟子有言，“徒法不足以自行”。我国历代都十分重视监察官员的选任和对监察官的监督。在监察官的选任上，对其伦理要求是：其一，该人员要具备廉洁公正以及不徇私情的职业操守，履职过程中需要忠于职守、敢于触犯贵族高官；其二，该人员应当通过科举考试，并且需要具备相当高的文化知识水平；其三，三品以上的高官子弟，实行监察官任职禁止。在对监察官员的监督上，规定了监察官要在实行监察权时严格遵守法律，要杜绝漏监、失监现象出现，对于监察官贪赃枉法，在科刑时从重处罚。《大清律例》中对此具有明确的规定。21这为今天我们完善对于监察委员会的监督机制，尤其是在其领导体制、职业伦理以及权责统一方面提供了丰富的经验。位高权重是监察机关的突出特点，所以对一个国家机关赋予权力的同时要实现对其行使权力的监督，这是社会主义法治原则的必然要求，目的在于防止监察权的不当行使乃至滥用。时至今日，对于监察机关的总体性监督和外部监督已经出现了不少研究成果，但是，对于其自身监督，还有待加强研究。笔者认为，在我国历史上，各朝代在设立监察机关的同时，都通过强有力的制度安排抑或监察法规的颁行来规范监察权的行使，这对于当代人大之下的“一府一委两院”的国家权力之体系中监察机关的自我监督亦有借鉴意义。立足我国的法治现实状况，监察机关可以采取的自我监督措施主要包括：
1. 进一步明确监察的领导模式
古代监察系统的垂直领导模式为我们当代监察制度领导体制的明确提供了思考的方位，上述内容已对古代监察制度的这一特点和优势进行了详细的论述。从借鉴的角度进行考虑，我们需要立足于现代的实际情况，进行科学合理的制度设计。具体来说，从监察法的规定来看，其对于监察机关规定了内外结合的总体性监督模式，但是，经过深入的分析，可以看出，其重心在于内部监督，这就对于监察机关的领导模式以及其内部的工作机制提出了更高的要求。在这一方面，考虑到监察权的独立运作未必已经获得丰富的实务经验，对此，可参考行政系统的领导模式和工作机制。监察机关实行的是和党的纪检部门合署办公。党的十八届三中全会通过相关决定表明，在职务违法案件和职务犯罪案件的办理过程中，各级地方的监察委员会应当坚持以上级监察委员会领导为主，将案件查办和线索处置这些事项既要向同级党委报告，还需要向上级纪委监委进行报告。所接收报告的主体在反腐斗争的目标上总体是一致的，但是，特定相关因素的影响和干扰不应被忽视，诸如地方保护主义的影响、对廉政建设责任承担的担忧以及个案认识不足等。这些因素在某种程上都会使得接受汇报的主体对同一案件产生不一致的认识，所以，为了保证监察权的公正行使，需要明确在这一情形下办案机关应该以何方的意见为准。
2. 加强监察职业要求伦理化
监察人员必须清正廉洁、恪尽职责，其所具备的政治素质和职业伦理是保证监察权公正行使的基本要求。“公、忠、廉”在传统社会中是作为考察监察官政治品德的重要标准而存在的。22前文对于古代监察人员任用和管理的标准及其规定进行了极其深刻的探讨，这对于今天的借鉴意义主要体现在监察官员所需要具备的各项素质、伦理和能力的要求上。从目前来看，一方面，鉴于监察改革时间性因素，完备的监察官制度尚未得以建立，对于监察官的准入、遴选、分类管理等事项的具体规定还存在一定的空白；另一方面，由于监察对象之范围较为宽广，监察规范之体系尚待完善，监察程序之设置有待明确等原因，也会使得监察权的不适当使用成为可能。鉴于以上两个方面的问题，笔者认为，对于监察人员的政治素质和职业伦理要求有待完善和加强。可以肯定的是，即便是在监察改革初步进行之时，已经开始重视监察人员的政治素质要求。从目前来看，可以采取的措施主要包括：第一，就是要让监察人员严格遵照国家监察法的规定来行使职权，《监察法》于第4条、第6条以及第55至59条分别对监察委员会和监察人员行使职权的独立性、廉洁性、规范性、中立性和保密性进行了详细规定。这也是监察机关和监察人员在履职过程中的基本要求。第二，所谓职业伦理，指的就是特定行业在运行过程中结合社会规范和舆论要求、内心追求和习惯传统，所形成的道德准则和行为规则。它兼具个别性和同一性。就监察机关和监察人员来说，既要在履职过程中形成自己独特的职业伦理，也要注意历史的传承，适当借鉴我国古代监察制度所传承下来的有关监察人员的伦理道德的要求。第三，为保障监察制度的平稳运行，需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。所以，在坚持党对监察机关的全面领导之下，可以考虑偿试吸收人民群众来参加监察事业，这不仅可以使得监察权运行的神秘性、封闭性有所缓解，还可以成为其增强政治素质和提高职业伦理的重要途径。
3. 提升监察法律责任规范化
中国古代对于监察权监督与制约的举措从宏观上看主要包括，使监察官处于位卑权重的地位、对监察官进行再监察、对监察人员施以厚赏重罚和严明监察行为规范等。这些措施的采取对于古代监察制度的高效运转和发展进步起着重要的规范作用。其中，就严明监察行为规范这一措施来说，其在实施过程中主要表现为两个方面：一方面，对于严明公务规范的强调，历代君主对于监察百官、负责多项监察事务的监察官都给予了细密的规制；另一方面，对于严明监察人员个人行为的重视，历代君主意识到监察官是国家的“治官之官”，欲防止其权力滥用，需要在严明其公务行为之同时严明其自身的个人行为。笔者认为，在学习古代对于监察权制约和监督的方法之时，需要注意到古今在权力的配置上和治理体系上呈现出的根本性质的差异，并对古代的经验和做法作出有选择性的吸收。就当代来看，实现权责统一是监察机关所要求遵守的重要原则。所谓监察法律责任，指的是如果在履职过程中出现监察机关和监察人员违反监察法律规范的情况而需要承担的相应法律后果。对此，国家监察法的第65条以列举的方式进行的规定。该规定的目的在于使得对监察机关和监察人员的履职情况进行的法律监督得以强化，同时也可使得监察机关的威信得以树立。笔者认为，尽管该条对于监察机关和监察人员履职过程中可能出现的违法行为进行了较为全面的规定，但是，该规定尚存在有待完善之处：其一，该条文对于有可能对公民的权利和自由产生严重影响的行为，比如不符合规定要求的技术侦查和通缉决定等内容未作明确列举；其二，本条文中使用的“违反规定”、“处置不当”等准用性规则或者其它概括性规则较多，这对前置规定的依赖较强，有降低可操作性之可能；其三，对于监察机关以及监察人员的职务违法行为的调查处置权，在实际上归属于监察机关来行使，这就难以避免该机关兼具比赛者和裁判员身份的双重性，易降低其对违法行为处理结果的可信度。针对以上问题，可由全国人民代表大会常务委员会作出立法解释，通过立法解释这一方式来对应该增加规定的事项、需要进一步明确其具体含义的事项以及补充规定的事项作出相关规定和解释。除此之外，可考虑让检察机关来行使对监察人员职务违法行为的调查处理等权限。
（三）思考监察方式多元化
如上所述，作为我国古代监察立法的集大成者，《钦定台规》在监察方式的规定上具有诸多先进之处。申言之，清朝的监察权行使可以分为对事和对人两种路径。就对事监察来看，《钦定台规》所规定的内容则包括现场监察以及对于重大事项而采取专项监察这两种方式；在对人监察上，所采取的是巡视监察和派驻监察的方式。如此一来，这便给予了监察官行使监察权的多种路径选择。这些内容和举措对于当代监察制度的借鉴意义也十分明显。进一步说，在对监察方式进行完善之同时，我们还需要考虑到对于监察立法的细化以及配套性法规的建立，这反过来对于监察方式多元化的采取又起着重要的作用。
1. 建立巡检制度
将巡检制度作为当代监察机关行使监察权的一种途径具有很强的可行性。《钦定台规》中对于“十五道监察御史应当依据区域的划分来就诸行省进行巡视监察和专差御史，诸如巡盐御史等对地方特定重大的事项采取专项巡查的职权”予以了明确规定。就借鉴路径来说，现行监察体制可以在纪委和监察委员会合署办公的模式之下将党内的巡视和监察委员会制度进行衔接，更好地使监察职能得以发挥。除此之外，还可以通过借鉴《钦定台规》的相关规定，根据实际情况的需要，通过立法来对巡检组抑或监察专员的种类和职能进行规定，对这两者在任职人员、巡查地区、巡查机关、巡查人员以及巡查期限等方面推行流动制，使得巡检主体和巡检对象因各种因素而形成利益关系或者其它不正当关系的可能性大大降低。与此同时，可在充分吸收古代的巡视监察制度的先进经验的基础上，进一步加强对于当代巡视官员的科学管理。第一，对于巡视官员的选拔和任命要给予充分的重视。巡视官员一定要具备较高的政治素质和业务水平并具有丰富的地方工作经验，同时，对于巡视官员要定期进行法律知识和业务水平的培训。第二，要明确巡视官员的具体职责和权限。具体而言，在巡视过程中，巡视官员只可具有调查权、建议权、监督权以及监察法规赋予的其它权力，而不能去干涉地方的工作开展，不能决定地方的具体事项，这也是地方工作正常开展的重要保障。第三，要明确巡视官员的责任追究机制。对于不报、少报、错报以及瞒报地方官员违法违纪情形的巡视官员、未能在巡视期间发现地方官员腐败问题的巡视官员以及实施了包庇纵容等违法犯罪行为的巡视官员，要依法予以严惩。通过这一系列的制度安排构建起完备高效、系统明确的巡视监察制度。
2. 推行现场监察制度
现场监察具有及时性、高效性和威慑性等优势。就《钦定台规》来看，其规定了监察御史能够借助于“三法司会审”以及“九卿会审”诸方式在重大案件审理和判决之时进行现场监察。从目前来看，对于一些涉及严重职务违法和犯罪案件，为了保证公安机关在协助调查取证过程中和检察机关在采取技术侦查过程中，能够公正的行使权力，应当成立专门的调查小组进行现场履职的现场监察。就监察机关的现行运行体制来看，该调查小组应当由纪委负责牵头，由监察委员会和检察院加入而共同组成。另外，现场监察的采取还要着眼于重点工作的核心阶段。23在《钦定台规》中，规定了对于重大活动，诸如科举考试等，应当由监察御史来履行现场监察的职权，对于君主所做出的重大决策，应当设置给事中负责当场进行发表意见。这对于今天的启示就是，对于监察对象所实施的的重大事项，尤其是所进行的存在的较大潜在廉政危机的事项，诸如重要官员的任免、大额资金的使用以及重要项目的投标等要尝试建立由监察机关向行使具体相应职权的机关现场来提供廉政建议、就该活动进行建言献策等制度。
3. 完善配套法规
我国古代在监察制度的建构、监察机构的设置以及监察活动的规范诸方面都是不断法律化的，而逐渐地形成了具备一定独立性的监察法体系。24古代的监察立法在元明两个朝代实现了较大的发展。具体来看，一是古代监察立法根据不同的法律位阶进行划分，既包括统筹全国上下的监察法律，也包括对于地方的郡县进行专门适用的监察法规；二是根据管辖范围进行区分，包括行政、人事、财务、立法、司法、军事等各个方面的监察法律法规；三是根据适用对象进行区分，既包括对于行政官吏进行监察的一般性法律法规，又包括对于监察官员，如谏官、御史的失职渎职行为进行规定的专门法律法规。这些为现代监察立法的完善和细化提供了思考的视角。具体而言，各项监察工作的进行，是建立在系统完善的监察法体系基础之上的。所以，要通过监察立法的完善就《监察法》中规定的不甚明确抑或是在适用中存在理解上的偏差的具体规定进行解释，以增强法律规范的明确性和确定性。同时，要依照《宪法》并在《监察法》的体例之下来制定配套性的监察法规，诸如组织性、程序性的法律法规、对于监察官员的的失职渎职行为以及在出现其他不当行使监察权情形下应如何进行问责追责的法律法规等。
五、结语
当代监察制度的建立和实施具有重要的宪政意义。我们作为当代的法学研究者，既要立足于现实，对现行监察制度进行客观和全面的研究和分析，又要考虑到面对监察立法、权力制约以及法律运行诸领域的问题时，古今在某些方面所具有的相通性，进而从我国数千年的监察制度文化的发展中汲取养分。基于监察制度的现状，要着力解决好监察范围的覆盖和自我监督问题，一方面，在对人大监督的过程中要恪守谦抑性，明确监察权行使的对象、事项和方向；另一方面，既要有效实现监察独立，又要实现监察机关有效的自我监督。此外，还要实现监察方式的多元化，更好地满足对不同类型的国家机关行使其职权过程中的监察需要，并通过细化监察立法和制定配套性的监察法规为监察权的科学有效运行提供明确的法律依据。唯此，方能使得监察权行稳致远，为全面依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化的进步提供重要保障。
注释
1[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆2002年版，第154页。
2参见张晋藩主编：《中国古代监察制度史》（修订本），中国方正出版社2019年版，第37页。
3刘昫：《旧唐书》，中华书局1975年版，第4821页。
4《钦定台规》对于丰富现代监察制度运行中的监察方式具有重要的借鉴意义，借鉴方式详如后述。
5焦利：《吏治何以清明：清朝监察法镜鉴》，中国民主法制出版社2007年版，第3页。
6参见张晋藩：《考课与监察：中国古代职官管理的法律传统》，《中国应用法学》2018年第5期。
7龙文斌：《明会要》，中华书局1956年版，第560页。
8古代监察制度对于当代监察制度借鉴的启示可以从以下三个宏观方面的优势中进行思考，同时，立足于当代监察制度的现状和完善路径，对于古代监察制度其他方面的具体的先进之处也会在下文中予以提及并指明借鉴方式，在此示明。
9杜佑：《通典》，中华书局1992年版，第473页。
10范晔：《后汉书》（第2册），上海世纪出版社2004年版，第811页。
11需要明确的是，我们在认识古代监察制度中的事前监察优势的同时，还需要看到古代监察机关在行使职权时对于其他机关决策事项的提前介入所产生的不利影响。因此，我们对于古代的监察制度的借鉴要辩证地看待和进行。
12参见李亮：《行政监察法修改：亮点与难题并存》，《浙江人大》2010年第11期。
13庞正：《论权力制约的社会之维》，《社会科学战线》2016年第2期。
14习近平：《在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话》，《人民日报》2018年05月05日。
15[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第69页。
16参见姜明安：《国家监察立法的若干问题探讨》，《法学杂志》2017年第3期。
17参见林彦：《国家权力的横向配置结构》，《法学家》2018年第5期。%
18参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社2006年版，第113页。
19权力机关对于监察机关的监督也属于国家对于监察权进行监督和制约的重要内容，所以这部分内容可以结合后文中监察机关“探索自我监督路径”进行理解。
20参见汪江连：《论监察机关依法独立行使监察权》，《法治研究》2018年第6期。
21如《大清律例》规定：科道官受人馈送、收人财物，以及买卖多价利，较其他官员罪加二等处罚。
22参见常冰霞：《中国古代监察官员的选任制度及其当代启示》，《贵州师范大学学报》（社会科学版）2020年第3期。
23参见马怀德：《国家监察制度改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。
24张晋藩：《中国古代监察法的历史价值--中华法系的一个视角》，《政法论坛》2005年第6期。
