摘要：生态环境用水是维护生态安全、保障社会公共利益的重要内容。概述了我国生态环境用水法律保护的进展,即明确了生态环境用水的法律地位及用水顺序,分析了生态环境用水法律保护存在的问题,并指出为保障社会公共利益,我国生态环境用水的法律保护必须进一步加强。具体建议是:不仅应确立我国生态环境用水分配的责任主体,也要明确生态环境用水保护的责任主体;应加强生态环境用水信息公开,实现公众参与环境公益诉讼的低成本或零成本,完善生态环境用水公众参与机制;应强化监管依据的系统性,加强监管主体之间的联动,完善生态环境用水的监管体系。
关键词：生态环境用水; 法律保护; 社会公共利益; 问题; 建议;
生态环境用水是维护生态平衡、支持人类自身及其经济社会发展必不可少的要素,通常指维持某一生态系统基本需求的最低水量和适当水质。生态环境用水作为法定用水,必须满足生态系统的用水需求,维持生态环境的可持续性,具有重要的生态价值[1]。党的十八大以后,我国把生态文明建设纳入了整个国家法治化、制度化的轨道。为推进生态文明建设,2015年我国《水污染防治行动计划》指出:要全力保障水生态环境安全,科学确定生态流量,实现可持续发展,生态环境用水保障被提升为国家发展的重要战略。生态环境用水关系社会公共利益,事涉全面建成小康社会、实现绿色化发展的中国梦,必须通过完善的法律予以有力保障。
1 我国生态环境用水法律保护的进展
在利益法学派看来,法律的本质任务是调整各种利益冲突,利益以及对利益所进行的衡量是制定法律规则的具体要素。庞德将利益分成个人利益、公共利益和社会利益,提出法律应该对社会利益加以衡量和优先考虑。实证社会学派注重对社会公共利益的考察,认为公共利益侧重于利益的内容性质,社会利益侧重于利益的主体,而社会公共利益兼具利益主体和利益内容,强调其公共性,利益主体是整体社会。从社会公共利益出发,我们不仅要满足社会成员经济和精神生活上的利益要求,还要符合文明社会的整体发展需求。生态环境用水作为维持水生态平衡的需水量,对人类社会可持续发展有着重要影响,是人类社会生存和发展的物质根基[2]。我国法律对生态环境用水的法律地位及用水顺序予以规定,有利于社会公共利益的保障。
1.1 明确生态环境用水的法律地位
《中华人民共和国宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,包涵了对生态环境用水的保护。《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第四条规定:“协调好生活、生产经营和生态环境用水”,指明了生态环境用水的法律地位,并将“生态环境用水”作为法律概念予以确定。此外,在我国相关法律法规中,也有对生态环境用水法律地位的描述。如《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)的立法目的就在于预防、控制和减少水环境污染和生态破坏;《取水许可管理办法》对生态环境应急用水进行了制度保障。
由于社会公共利益强调了全社会作为系统、整体所具有的利益,凝结着全体社会成员的共同的价值追求,社会公共利益的实际利益载体是社会公众,这就意味着社会公共利益受损会造成不特定多数人的利益受损。我国现行法律法规在水资源规划、水资源分配过程中,将“生态环境用水”作为其重要组成部分,注重保障生态环境必要用水量,规避水资源短缺对社会公众造成侵害,体现了对社会公共利益的保护。
1.2 规定生态环境用水的顺序
社会公共利益既包括个体私益又涵盖了公共秩序,兼具对个人利益和公共利益的保护,是社会成员对社会发展所进行的长远考虑,立法层面上实现社会公共利益之目的在于维护经济社会可持续发展。
关于生态环境用水的顺序,我国《水法》第二十一条规定:“开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源,应当充分考虑生态环境用水需要。”
生态环境用水在水资源配置顺序中,同农业、工业和航运用水等共处于第二顺位,城乡居民生活用水优先。不论在丰水地区还是干旱、半干旱地区,城乡居民生活用水得以保障后,就要充分考虑生态环境用水需求,包括生态环境最低需水量和适当水质。国家水利部印发的《水权制度建设框架》中,也要求“在充分考虑区域水资源量以及区域经济发展和生态环境情况的基础上,科学地进行水量分配”,将生态环境用水视作进行水量分配的前置性要件。我国生态环境用水顺位的规定,有利于宏观控制和微观定额相结合进行水资源调配,从而实现生态健康和社会发展的共赢。
2 我国生态环境用水法律保护存在的问题
生态环境用水若要满足社会公共利益诉求,某一生态系统最低需水量和适当水质必须得以保障。目前,我国关于生态环境用水保障的责任主体不够明确,缺乏完善的监督体系和机制,不但容易造成生态环境用水适当水质难以保证,而且致使生态环境用水水量配置发生动摇,生态环境用水被运用到工业生产等其他需求中去,阻碍了资源永续利用,有损公众长远利益。而满足社会公共利益的价值诉求,就是要实现资源可持续利用、社会可持续发展[3]。
2.1 生态环境用水的责任主体不够明确
保障社会公共利益,要求明确生态环境用水责任主体,加强水质管控。水质条件是衡量生态环境用水质量的重要因素,适当的水质保障能够提供更多可以利用的水资源,推进水生态平衡,使公众在良好的水生态环境中获益;一旦水质条件恶化,生产生活用水皆会受到威胁,不特定多数人的利益必将遭受侵害。我国生态环境用水分配责任的主体比较明确,《水法》、《取水许可管理办法》规定,国务院、各级水行政主管部门负责全国取水许可制度组织实施,各级水行政部门是生态环境用水分配责任的主体。
但是,我国生态环境用水保护的责任主体不够明确,地方政府、水行政部门以及环境保护部门都享有具体的管理职责。例如《水污染防治法》第七十五条规定:在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除,处十万元以上五十万元以下罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处五十万元以上一百万元以下罚款,并可以责令停产整顿。
除前款规定外,违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门规定设置排污口或者私设暗管的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除,处二万元以上十万元以下罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处十万元以上五十万元以下罚款;私设暗管或者有其他严重情节的,县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。
未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,依照前款规定采取措施、给予处罚。
在本条共三款的规定中,对县级以上环境保护主管部门的执法范围以兜底条款的形式进行了确认,而第三款规定的水行政主管部门或流域管理机构的执法权又对其进行了具体划分,致使不同行政机关在管辖上产生冲突。此外,第二款规定其他严重情节的认定,并没有具体量化标准,是否构成情节严重完全由县级以上环境保护主管部门进行认定,行政职权的分配不尽合理。实践中,环境保护部门依法对符合条件的单位颁发排污许可证,并享有检查权、监督权,但最终决定企业命运走向的则是地方政府(《水污染防治法》第七十四条第二款规定,限期治理期间,由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过1年;逾期未完成治理任务的,报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。即只有人民政府才有权力决定企业的存废)。在经济效益与环境效益的博弈中,政府部门常常难以取舍,致使一些排污企业危害生态环境。地方经济利益保护对社会公共利益所造成的损害,表现为对不特定多数人基本生存条件的侵害。即便实行了政府问责制度,若没有一定时间积淀,短期内社会效用还达不到理想状态。水质受到破坏导致可利用的生态环境用水减少,水生态平衡被打破,减缓了社会发展速率,危害着社会整体的公共利益。
2.2 生态环境用水的公众参与不足
生态环境用水是保障社会公共利益的重要方面。人类为了发展经济,所进行的一些水资源开发利用活动对生态环境产生了重大影响,造成了部分地区水资源供给不足[4]。据统计,2013年全国农业用水量为3 921.5亿立方米,工业用水量为1 406.4亿立方米,生态环境用水量为105.4亿立方米(占总用水量的1.7%)。由于工农业用水需求巨大,生态环境用水量还比较有限。不仅如此,按照我国东、中、西部进行地区统计,生态环境用水量比重基本一致,无法满足生态环境用水的地区差异(数据源自水利部颁布的《中国水资源公报2013》)。尤其是诸如黄土高原、云贵高原等生态脆弱地区,生态环境需水量未能得到满足。我国生态环境用水保障存在的问题,其原因之一是公众参与不足。
2014年我国修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)专门在第五章规定了“信息公开和公众参与”。该法第五十三条明确规定,公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民参与和监督环境保护提供便利。生态环境用水的配置情况是与社会公共利益相关的重要环境信息,有关机关理应对其进行公开,方便公众知晓环境信息、履行环境义务。但是,《环境保护法》中并没有信息公开和公众参与更为具体的规定,《水法》、《水污染防治法》也缺乏相关规定。《水法》规定了水资源动态监测和水质、水文、水文地质监测的内容,没有涉及信息公开和公众参与。《水污染防治法》第二十五条规定,国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度,国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范,统一发布国家水环境状况信息,会同国务院水行政等部门组织监测网络。这一规定涉及到水环境信息公开,但没有明确公众的参与。
目前,水行政主管部门公开了年度生态环境用水配置水量,未告知公众生态环境需水量情况,公众难以对生态环境用水的科学性加以判断。同时,公众参与生态环境用水监督的必要费用多由自己承担,尤其公益诉讼耗财费力,公众很难通过诉讼途径维护生态环境用水的权益,过高的诉讼成本使公益诉讼丧失了应有作用。一旦公众不愿继续参与到保障生态环境用水的工作中来,势必会导致社会监管主体缺失,造成水污染恶性循环[5]。实践中,同生态环境用水顺位平行的还有农业、工业以及航运用水等,也对维持生态环境用水需水量造成了潜在威胁。公众参与不足,一方面给违法活动开辟了便捷之路,致使污染所带来诸多社会问题;另一方面影响了公众知情权,限制了私力救济的进行,影响到对生态环境用水的有效保护。
2.3 生态环境用水的监管体系不够完善
社会公共利益的价值诉求在于,既要保障传统社会的需求,又要充分考虑社会发展对资源利用提出的新要求。
我国现行水资源分配,实行国家用水总量控制和定额管理相结合的制度,最终分配至不同用水主体。《水法》、《取水许可管理办法》规定,水量分配过程中留出生态环境用水份额,由水行政主管部门对此进行监管;《环境保护法》赋予环境保护行政主管部门对环境保护具体事宜进行监督管理,公众参与原则也将社会力量纳入到监管主体的范畴之中。监管依据复杂多样,使行政机关和公众从事生态环境用水监管活动时,难以寻求明确的法律适用。多个监管主体也并未带来预期的监管效果,反而为各行政机关之间规避责任提供了可能性,加剧了监管主体之间的矛盾冲突,妨碍了生态环境用水的有效保护。从现状情况看,即使我国有较为完善的水能资源开发管理制度,在环境影响评价阶段虽有最低生态流量下泄要求,但在项目实施过程中最低生态流量泄放缺乏监管,下泄水量、水质得不到保证。据相关资料统计,目前我国一半以上水电工程不能保证生态基流,一些地方甚至由于泄放生态流量引发环境污染事故,下泄生态流量变成了污染源[6]。可见,监管体系不完善,不利于生态环境用水的保护。
3 我国生态环境用水法律保护的建议
由于社会公共利益由不特定多数人所享有,在法律制度建设过程中,就不能忽视生态环境用水的社会效益,应对受益群体的权利义务进行更为详尽的规定。我国生态环境用水的保障,当以现有法律法规为依据,明确生态环境用水责任主体,强化生态环境用水的公众参与,完善生态环境用水监管体系,满足社会公共利益的诉求。
3.1 明确生态环境用水的责任主体
保护生态环境用水、满足社会公共利益,不仅要确立生态环境用水分配责任的主体,而且应明确生态环境用水保护责任的主体,对水资源配置和水质保护加以保障。
明确生态环境用水保护责任的主体,应加大水行政主管部门对生态环境用水的保护责任。首先,水行政主管部门是生态环境用水保护责任最重要的主体。生态环境用水能否得以保障,直接影响到生物生存和生态健康,影响到人类社会可持续发展。生态环境用水在水循环过程中的重要地位,决定了水行政主管部门对其管理规制的正当性。其次,水资源初始分配过程中,一旦明确了生态环境用水配置额度,任何单位或个人的取水就不得对该部分水资源主张权利。依据现行法律对用水顺位的规定,生态环境用水与农业、工业以及航运用水处在平行位置,并未明确这四者发生冲突时如何处理。若水行政主管部门同时作为生态环境用水分配和保护责任的主体,则有利于生态环境用水分配的决策贯彻到保护过程之中,可以更好地解决生态环境用水与其他用水之间的冲突。再次,由于水的流动性等特点,在对生态环境用水进行管理的过程中,势必会存在一定的管辖权异议。地方政府和环境保护主管部门作为地方性行政机关,对区域性生态环境用水的管理势必存在困难,而水行政主管部门(如流域机构)可以根据流域因素、水系因素等对生态环境用水进行协调管理,从而突破行政区划所带来的管理弊病,对社会公共利益的实现提供可行性。可见,生态环境用水作为具有非排他性的公共用品,为满足社会公共利益诉求,由水行政主管部门对其进行管控具有明显优势。
3.2 强化生态环境用水的公众参与
公众参与生态环境用水保护的前提是环境信息公开。我国应细化环境信息公开的有关规定,相关行政部门定期将各地区生态环境用水需求量和配置量予以公示,对需求量的公示还应当包含最低需求量和最优需求量等指标,让公众可以从中获取有效信息,加大对生态环境用水的关注度,引导全社会参与生态环境用水保护。当政府和公众存在信息不对称时,公众作为弱势一方难以凭借自身力量获取相关信息。根据环境公平与正义原则,最大限度发挥私力救济带来的积极效益,政府应当加大生态环境用水信息公开的力度。
环境公益诉讼是解决公众参与不足的有效手段,有利于社会公共利益的保障。首先,应当实现公众参与诉讼的低成本或零成本。2014年我国最高人民法院在发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《意见》)中指出,环境公益诉讼成本高昂,已经成为制约环保社会组织提起公益诉讼的主要障碍,要探索构建合理的诉讼成本负担机制。《意见》第15条规定:“在原告胜诉时,原告支出的合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等费用可以判令由被告承担。鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用的做法,充分发挥了环境公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用[7]。”《意见》发布后,各地、各部门正在探索有关具体做法,如我国最高人民检察院2015年在发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》中指出,检察机关提起公益诉讼,应免缴诉讼费;贵阳中院2014年在发布的《关于进一步推进环境民事公益诉讼审判工作的意见》中规定,即当原告胜诉时,诉讼费由败诉方承担,原告败诉时,诉讼费则由国家来承担,即免除原告的诉讼费用。由于这些探索还处于试点过程中,因此需要加快步伐、全面展开。借鉴古罗马罚金诉讼中的胜诉原告可以从法院对被告所处罚金中分得一部分的做法,对保障生态环境用水而提起的环境公益诉讼案件,胜诉的原告可以从败诉方罚金中获得一定经济补偿;由于国家未尽到对生态环境用水保护的监督管理责任,也应承担相应的诉讼费用来进行弥补。其次,要增加原告的收益。作为公益诉讼,原告提起诉讼其并不是单纯维护自身利益,更是对生态平衡和社会发展的长远考虑,因此应增加原告物质和精神上的双重收益。物质收益可以平衡原告收支,进而保证其起诉的欲望。精神收益可提升原告社会影响力,增添原告保障生态环境用水的动力。对生态环境用水的保障,同时是对国家利益和社会利益的维护[8]。
生态安全是国家安全的重要基石。由于生态安全在社会发展中的重视程度日益提升,生态环境用水成为重要的法律概念。生态环境用水不仅具有生态效益,同时兼具经济效益和社会效益。加强我国生态环境用水的法律保护,明确生态环境用水责任主体,强化生态环境用水的公众参与,完善生态环境用水的监管体系,有利于满足社会公共利益的诉求,推动经济与社会可持续发展。
参考文献
[1]刘志仁,汪妍村.生态环境用水法律制度问题与对策探析[J].环境保护,2014,42(16):49-50.
[2]万咸涛,刘予伟,张新宁,等.环境生态用水的基本概念[J].南水北调与水利科技,2003,1(6):20-21.
