摘要：当前我国快递服务行业发展非常迅速, 但是政府相关监管部门对快递服务行业却没能及时有效进行调整规范。政府相关监管部门对快递服务行业的行政监管需要从我国快递服务行业的现状出发, 分析其在法律规制中存在的问题, 并结合发达国家现有的行政法律规制现状, 对我国快递行业进行合理高效的行政法律规制。
关键词：快递行业; 服务型政府; 行政许可;
近年来, 由于我国社会主义市场经济的迅速发展, 我国传统销售模式发生了变化。伴随着电子商务的繁荣, 快递行业迅速蓬勃发展起来。以2017年双十一购物节为例, 天猫的销售额达到了1682亿元, 京东也达到了1271亿元, 创造了新的历史记录。一方面, 快递行业蓬勃发展给广大消费者带来了足不出户即可购物的便利;另一方面, 快递行业市场竞争乱象丛生, 又对消费者的合法权益造成了损害。如何有效地对快递行业进行行政法律规制, 规范公平竞争的市场, 是我国行政执法部门面临的难题。
1 我国快递行业的行政法律规范
总体而言, 目前我国快递行业行政法律规制涉及的法律、法规和规章是“一法两规章一条例”。我国快递行业涉及的法律只有一部《中华人民共和国邮政法》。2015年经修正的《中华人民共和国邮政法》第六章第五十一条至第六十条共十个法律条文规定了快递业务的行政许可、快递行业协会与快递人员相关的部分法律事项。2015年3月1日, 交通运输部实施了修订过的《快递市场管理办法》。2015年6月24日, 交通运输部又公布了修订的《快递业务经营许可管理办法》。这两个行政规章对具体的快递行政许可和业务经营作了更为细致的规定。可喜的是, 2018年2月1日, 国务院颁布了《快递暂行条例》, 足以看出国家对快递行业的重视。然而该条例毕竟是暂行条例, 何时出台正式的行政法规, 还要取决于暂行条例在未来几年施行的效果。
2 我国快递行业法律规制存在的问题
2.1 快递行业市场准入和退出机制不完善
针对快递行业的市场准入, 目前《快递业务经营许可管理办法》内容存在很多问题。由于快递行政许可制度设计不合理, 准入门槛过高, 造成目前快递服务企业数量不足, 市场竞争力不够强, 因此形成了人们对快递数量和质量的快速增长的需求与快递服务企业无法满足这一需求的矛盾。在市场准入过程中, 听证制度本来是我国行政许可的一项重要制度, 但是现行的《中华人民共和国邮政法》和《快递业务经营许可管理办法》均没有允许听证的相关规定, 使得快递企业申请行政许可如此重要的一项权利得不到法律上的保障。已经取得快递服务行政许可的企业如何按照法律程序退出市场, 除了《快递业务经营许可管理办法》规定许可证管理的内容, 立法部门并没有对市场退出机制做出行之有效的规定。一旦快递企业经营不善发生破产倒闭现象, 造成快递货物无人运送, 将会给消费者造成巨大损失。
2.2 快递行业自律不严
当前快递行业协会包括中国快递协会和地方快递协会。中国快递协会 (CHINA EXPRESS ASSOCI-ATION, CEA) 是由提供快递服务的企业, 以及与快递服务有关的企业、个人和其他组织自愿参加的非营利全国性组织, 接受交通运输部、国家邮政局和民政部的业务指导和监督管理。地方快递协会是各省、直辖市和自治区成立的, 由本辖区范围内提供快递服务的企业自愿联合发起, 经地方政府社会团体登记管理机关核准登记的非营利性社会团体法人。从快递行业协会的运行情况看, 存在着行政化色彩过于浓厚、自律缺失的问题。快递行业的工作人员主要是由邮政局的国家工作人员担任, 缺少快递企业的代表。如快递行业协会的领导职务由前交通运输部退休领导来担任, 在事实上依然摆脱不了行政机关对快递行业协会的控制, 难以体现快递行业协会的自我约束。快递协会作为行业协会, 演变成行政部门的下属机构, 不能及时反映快递企业自身的诉求, 也无法起到对快递企业进行监督的作用。
2.3 监管部门对快递企业监管执法不到位
我国快递行业监管的行政机关是工商机关和邮政部门。邮政部门既是运动员又是裁判员, 本身就违背法治精神, 不符合市场经济规律的要求。对于快递行业, 邮政局对民营企业管理过严, 对邮政企业自身则管理过松。邮政局只关心行政许可, 而许可之后的监管严重缺失。监管部门对快递行业的监管不到位导致了快递行业的诸多问题。部分快递企业对快递物品不进行认真检查, 在客观上成为了传递违禁品的帮凶。例如陕西公安机关就破获了一起将毒品藏在木耳中进行贩毒的案件。监管部门对快递企业违反劳动法的情况没能及时发现和处理。例如在湖南发生了快递员在快递过程中猝死的不幸事件, 而所在的快递公司并未给该快递员上养老保险和医疗保险, 使得快递员自身权益无法得到保障。监管部门对快递企业设置快递站点数量上没有进行统筹规划。例如很多快递公司设置快递站点少, 而快递数量太多, 快递人员不足, 结果造成快递延误。
2.4 消费者权益得不到保障
快递给消费者带来的问题种类五花八门。快递企业普遍采用的是格式合同, 格式合同的特点是不能协商修改, 这样就变相剥夺了消费者对合同的协商权利。赔偿标准过低是当前侵害消费者权益的一个重要问题, 货物在快递运输过程中被毁损之后消费者得不到合理的赔偿。快递运输中最常见的问题是野蛮分拣, 快递员随意抛扔货物, 导致一些易碎商品由于被挤压撞击而毁损。而因为没有保价, 快递公司只按照格式合同赔付快递费的7倍, 赔付金额远远低于实际损失。如宜宾翠屏区的金伯利钻石店通过顺丰快递从宜宾向上海邮寄一批钻石饰品, 收件人打开邮寄袋发现里面的钻石饰品受损严重。邮寄的饰品共96件, 其中报废饰品32件, 按照成本价计算, 此次损失近20万元。消费者与快递公司协商时, 顺丰快递提出按照格式合同只能赔偿500元或者1 000元人民币。快递运输常见的问题还有因快递延误导致收件人无法按时收到快递而造成损失。例如杭州一客户请求快递公司紧急将护照送至机场, 结果快递员骑行的电动车中途没电, 导致客户无法出国, 并造成预定机票酒店全部失效的重大经济损失。在快递过程中, 快递员为了节省时间, 不要求收件人签字的现象非常普遍, 这样做的结果极易造成法律纠纷。在实行快递实名制之后, 不少代理点、流动场所的寄递服务以及客户信息安全保障措施不规范的现象仍普遍存在。例如韵达快递公司就因泄露客户个人信息被报纸披露遭受诟病[1]。
3 我国快递行业法律规制需要完善的内容
3.1 完善快递行业市场准入和退出机制
随着快递行业的迅猛发展, 相关的法律问题日益突出。将邮政局作为快递行业的监管部门在行政管理体制上是错误的, 在制度上靠《中华人民共和国邮政法》来规范快递行业也是不恰当的。我国由行政规章来规制快递行业显然法律效力过低, 国务院新颁布的行政法规也只是暂行条例。目前的《快递暂行条例》不能等同于《中华人民共和国快递法》。从立法层面上, 我国应尽快制定《中华人民共和国快递法》, 完善快递市场的准入和退出机制, 对全国快递服务进行统一规范的管理, 有利于促进快递市场的健康发展, 实现经济增长和繁荣。虽然为了国家利益和公共利益, 政府可以对市场进行干预, 但是对民营快递行业的准入采取行政许可却有滥用行政权、造成不合理的市场“准入壁垒”之嫌[2]。当前可以考虑改行政许可制度为行政登记制度。事实证明, 在欧美发达国家实行快递行业的登记准入制度, 效果比我国目前实行的单一行政许可制度要好, 如德国、美国的先进经验可以借鉴。我国对快递行业的行政许可准入门槛过高, 客观上限制了外资企业的进入。我国政府应该切实履行加入世贸组织的承诺, 允许外资快递企业进入快递市场。只有将快递行业的行政许可制度改为行政登记制度, 才能起到开放市场、促进快递行业良性发展的作用。市场经济竞争的结果是优胜劣汰, 监管部门对经营不善破产倒闭的快递企业应当建立预警机制, 定期对各个快递企业进行风险评估, 对面临破产的企业及时采取合并等措施, 避免快递企业因破产导致消费者的损失。
3.2 完善快递行业协会的自律机制
快递企业的自律是规范整个行业健康有序发展的重要前提。首先, 快递协会要制定出本行业的自律章程, 保证规则落实得畅通无阻。有了好的章程, 快递企业才能够实现自我约束、自我管理。《中华人民共和国邮政法》第60条强调从快递行业自身出发, 指引快递行业建立行业协会, 加强自律, 从内部严格要求自己, 以达到真正规范整个行业的目标[3]。快递行业协会制定行业自律的章程, 也体现了行业协会内部的民主。其次, 快递行业协会的组成人员要合理。除了政府监管机关的代表和各个快递企业的代表, 还应该引入第三方代表, 如消费者权益组织等。第三, 仿效英美等发达国家, 将快递协会与行政机关的管理职权明确区分。逐步取消行政机关对快递行业的行政控制, 真正实现快递行业协会的职责, 建立行业自律性运行机制, 强化行业自我管理, 促进企业公平竞争, 推动行业有序发展。第四, 落实快递企业等级评定制度, 提高快递行业协会的公信力。通过热线投诉电话、微博、微信等方式鼓励大众进行舆论监督。
3.3 完善快递行业行政机关的行政监管
党的十九大报告提出转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府。为了保证市场监管的公平, 针对快递服务行业监管应该建立新的独立的监管部门, 确保物品寄递中的公共安全[4]。目前我国快递行业的监管方式是以邮政部门监管为主, 市场监管部门、公安机关、海关等多部门分头监管的方式。英国由于市场成熟化程度很高, 法律体系完善, 因此废除了邮政专营制度。美国和英国类似, 政府监管的范围也在逐步缩小。我国当前快递业监管水平与发达国家相比还十分落后。考虑到我国快递业发展现状, 可以考虑仿效英国和美国, 建立独立的专门监管部门, 避免重复监管和监管空白地带的出现。政府职能要逐步转化, 当前对快递市场的监管目的是保证快递市场实现公平、公开、公正的自由竞争。快递企业进入市场后, 还应当完善市场巡查和年检制度。政府监管部门对运营企业保持关注, 定期进行大数据分析, 根据不同快递企业进行分级监管, 提高监管效率。随着依法行政的逐步建立和市场秩序的规范, 最终的目标是逐步实现对快递行业监管的市场化和行政化。
3.4 注重保障消费者的合法权益
快递企业对快递收费的价格属于市场自发调节, 政府不宜做过多干涉。但是在快递企业损害了消费者权益的情况下, 监管部门不能有效保障消费者合法权益, 则属于行政不作为。为避免消费者合法权益被快递企业自行制定的格式合同所侵害, 监管部门应该制定快递合同示范文本, 有效避免赔偿纠纷。监管部门应制定快递行业的赔付标准和细则, 将快递行业的相关法律行为加入星级评定。监管部门应尽快引入快递企业备用金制度, 要求快递企业在监管部门存入赔偿备用金[5]。政府监管部门必须针对快件的延误、丢失、毁损等问题进行有效监管, 同时明确快递公司的责任。落实快递行业对消费者信息的保护, 对贩卖消费者个人信息的违法行为进行严厉打击。切实落实先验货后签字的程序。快递企业最终是为消费者服务的, 消费者满不满意, 是评价快递行业的最终指标。除了依靠制定合理的法律规范, 行政执法部门和行业协会也应当把对消费者权益的保护作为自身工作的重点。
4 结语
在市场经济条件下, 自由竞争才是快递行业健康有序发展的根本途径。立法机关应该及时出台《中华人民共和国快递法》, 完善快递行业的市场准入和退出机制。快递行业协会要进行全方位改革, 形成良好的行业自律机制。监管部门对快递行业要进行有效的行政规制, 依法打击快递行业出现的各类违法行为。同时要提高我国快递从业人员的法律意识和职业素养, 要求快递从业人员严格按照法律规定的流程进行快递投递。消费者也要运用法律武器, 维护自身的合法权益。这些都是我国依法治国、保障快递市场正常秩序的必要措施。我国快递服务行业最终会逐步走向成熟, 进入法治的轨道良性发展。
参考文献
[1]刘逸凡.我国快递实名制的法律规制研究[J].法制与社会, 2017 (12) :296-298.
[2]张弘, 于洋.行政许可转化为行政登记研究[J].江西社会科学, 2014 (1) :141-147.
[3]周文池, 胡立高.浅析我国快递行业法律制度[J].中国商贸, 2013 (7) :176-177.
