摘要：野生动物栖息地是野生动物繁衍生息的重要场所, 也是自然生态系统的重要组成部分, 对于保护野生动物资源、维护生物多样性等具有重要意义。当前, 我国野生动物栖息地的土地面积锐减、破碎化问题严重、生态质量下降, 许多珍稀野生动物濒临灭绝, 因此应加强野生动物栖息地法律保护工作。笔者从以法律保护视角考察野生动物栖息地保护问题, 分析了野生动物栖息地保护的法律困境, 探究了推进野生动物栖息地法律保护的方法路径。
关键词：野生动物栖息地; 法律保护; 现状; 对策; 制度;
野生动物不仅是自然生态系统的重要组成部分, 也是人类生存中不可或缺的重要资源。野生动物栖息地是指野生动物生存的环境条件与繁衍生息的空间场所。中国是地势复杂、幅员辽阔、气候多样的国家, 这种复杂的自然条件为中国提供了丰富多样的生态系统, 也为野生动物提供了良好的栖息地。但是由于资源过度开发、滥捕滥杀野生动物、任意破坏野生动物栖息地等行为, 我国野生动物资源急剧减少, 野生动物栖息地生态环境恶化。为此, 应深入分析野生动物栖息地法律保护问题, 探究推进野生动物栖息地法律保护的方法路径。
1 我国野生动物栖息地法律保护的现状分析
野生动物是指珍贵的、濒临灭绝的陆生野生动物和水生野生动物, 或具有重要经济价值、科研价值的野生动物。据有关部门统计, 我国有6 000多种脊椎动物, 约占世界脊椎动物种类总量的10%, 有1 000多种鸟类和300多种两栖类动物。野生动物栖息地是野生动物的生存环境条件的组合以及繁衍生息的物理空间, 也是野生动物生存空间中所有生态因子的总和。从生态系统类型看, 野生动物栖息地有森林、草原、荒漠、湿地等类型, 如森林是大熊猫、东北虎、梅花鹿等野生动物的栖息地, 湿地是扬子鳄、鸥类、鹤类等野生动物的栖息地。
1.1 野生动物栖息地保护的立法建设
据国家林业局数据显示, 我国野生动物栖息地面临着土地面积锐减、破碎化问题严重、生态质量下降等问题, 导致野生动物资源减少、物种濒危等严重后果。为更好地保护野生动物资源、促进野生动物资源的合理利用, 我国相继出台了《渔业法》 (1986) 、《森林法》 (1984) 、《草原法》 (1985) 、《野生动物保护法》 (1988) 、《环境保护法》 (1989) 等涉及野生动物栖息地保护的法律法规, 形成了以《野生动物保护法》为基本法律, 以国际条约、配套法规、部门规章、政策制度等为重要补充的法律体系。作为野生动物栖息地保护的基本法律, 《野生动物保护法》规定了野生动物栖息地保护的立法目的、基本原则、主体框架、总体方向等, 第八条中有“保护野生动物及其生存环境, 禁止非法猎杀或捕杀野生动物”的法律条款, 第十条中有“在野生动物主要生息繁衍的地区和水域, 划定自然保护区”, 第十二条规定“对野生动物的生存环境产生不利影响的 (建设项目) , 建设单位应当提交环境影响报告书”“应当征求野生动物主管部门的意见”;此外, 《国际濒危野生动植物种贸易公约》《国际重要湿地公约》《生物多样性保护公约》等国际公约中有许多关于野生动植物保护的条款, 刑事法律中也有许多关于破坏野生动植物资源的法律条款、司法解释等;地方政府和有关部门也出台了许多关于野生动物栖息地保护的地方性法规和部门规程, 如《陆生野生动物保护实施条例》《自然保护区条例》等。
1.2 野生动物栖息地保护的基本情况
为了加强野生动物栖息地保护, 国家建立了许多自然保护区、湿地公园、禁猎区等, 形成了野生动物栖息地保护的空间布局。据有关部门统计, 截止至2015年年底我国建成自然保护区2 729个, 其中国家级自然保护区428个, 面积约5 000万hm2, 占自然保护区总量的15.9%。国家林业局统计, 截止至2013年年底林业系统建立的湿地、荒漠、森林、草原等自然保护区2 100多处, 自然保护区面积约为1.25亿hm2, 占全国国土面积的13%左右。在野生动物栖息地保护工作中, 许多地方政府也开展了栖息地保护试点工作, 如1992年江西婺源县就建立了微型自然保护区———自然保护小区, 此后这种自然保护小区在浙江、江西、福建等地快速发展, 成为南方省市野生动物栖息地保护的重要方式。此外, 截止至2015年年底我国共建成970多个湿地公园, 有效保护了超过2 300万hm2的湿地;建成森林公园约3 100处, 国家级森林公园800多处。
2 我国野生动物栖息地法律保护的制约因素
2.1 野生动物栖息地保护的法律漏洞多
在野生动物栖息地保护的法律中, 我国法律存在着立法目的不合理、法律价值冲突多、执法力度不够等问题, 如《自然资源法》和《环境保护法》在立法目的、法律价值等方面相互冲突, 却没有更高层次的法律原则进行协调;再如, 在野生动物栖息地保护问题上, 《野生动物保护法》做出了许多原则性规定, 但是地方政府、执法部门等并未制订配套措施和实施细则, 导致野生动物栖息地保护存在许多法律漏洞;此外, 野生动物栖息地保护的法律法规将政府部门、司法机关等作为野生动物栖息地保护的基本主体, 忽视了公众在野生动物栖息地保护中的重要作用, 相关法律并没有支持个人或团体参与栖息地保护的条款, 在野生动物栖息地遭到破坏时, 公民或社会组织只能向执法部门检举或向司法机关提起诉讼, 无法通过个体行为实施栖息地保护[1]。
2.2 野生动物栖息地保护方式存在缺陷
当前, 我国主要通过建立自然保护区、湿地公园、森林公园等方式保护野生动物栖息地, 由于许多野生动物栖息地无法被纳入保护区、湿地公园等管理范畴之内, 产生了野生动物栖息地破碎化问题, 也使许多自然保护区、湿地公园等沦为生态孤岛。在这种生态孤岛环境中, 许多野生动物都面临着近亲繁殖、种群衰退、遗传资源丧失等问题。作为自然保护区的重要补充, 自然保护小区在野生动物栖息地保护中发挥着重要作用, 但是由于缺乏法律依据、法律地位, 没有资金保障、监管机构等, 自然保护小区运行效果往往不尽人意。此外, 《野生动物保护法》只是规定了禁猎区的设立方法、设立范围等, 并未就禁猎区的管理方式、监管机构等进行明确规定, 这无疑弱化了禁猎区的法律保护;湿地公园也是保护鸟类栖息地的重要方式, 但是我国目前尚未出台关于湿地保护的基本法律, 影响了湿地法律保护的有效开展。在野生动物栖息地法律保护中, 我国只是重视栖息地的生态保护立法, 忽视了野生动物栖息地生态修复制度建设, 制约了野生动物栖息地保护工作。
2.3 栖息地保护与经济发展的矛盾突出
自然保护区、禁猎区、森林公园等野生动物栖息地多处于经济较为落后的地区, 在保护这些野生动物栖息地时必然要禁止或限制自然资源的开发利用, 影响当地经济发展;同时在自然保护区、森林公园等地区的野生动物伤人、毁坏庄稼等现象屡见不鲜, 但是地方政府并未建立相应的生态补偿机制, 这必然会损害栖息地周边居民的利益, 并带来种种矛盾冲突;此外许多地方政府都将发展经济置于首要地位, 对开发和利用野生动物栖息地的行为“视而不见”, 这也制约了野生动物栖息地法律保护工作的开展[2]。
3 我国野生动物栖息地法律保护的对策措施
3.1 确立野生动物栖息地保护的立法原则
首先, 坚持生态优先的原则。当前, 粗放型经济发展模式给生态环境带来巨大压力, 导致森林和草原锐减、土地荒漠化问题严重, 使野生动物栖息地遭到严重破坏。因此, 在野生动物栖息地保护中, 应正确处理生态保护和经济增长的关系, 将生态保护优先作为野生动物栖息地保护的首要立法原则, 以化解生态保护和经济发展的矛盾冲突。其次, 坚持预防为主、防治结合的原则。生态环境保护是非常特殊的问题, 生态环境破坏、物种灭绝、生物多样性消失等造成的后果可能是永远无法恢复的, 因此在野生动物栖息地保护立法中, 应将预防生态环境问题作为立法保护的首要原则, 以预防为主、事先防范为立法原则修改《环境保护法》《环境影响评价法》等法律法规, 通过预防为主的方式解决生态系统失衡、生物多样性锐减等问题, 加强野生动物栖息地的生态保护。此外, 应坚持公众参与的原则。保护野生动物栖息地是公民的基本义务, 公民有义务通过各种途径保护野生动物栖息地。因此, 在野生动物栖息地立法保护中, 应当尊重和保护公民的参与权, 用法律法规保障公民的栖息地保护权;尊重栖息地居民的传统生活习俗和法律权益, 通过法律制度调动当地居民参与栖息地保护的积极性, 以更好地推进野生动物栖息地保护[3]。
3.2 建立多元化的野生动物栖息地保护机制
当前, 野生动物栖息地面临着生态环境破碎化、外来物种入侵、资源掠夺式开发、生物多样性锐减等问题, 导致野生动物资源锐减、栖息地生态系统失衡等。因此, 应以保护生物学原理分析野生动物栖息地保护问题, 将野生动物栖息地分成绝对保护区、相对保护区、非保护区等几种类型, 在绝对保护区内要坚持“保护第一”的基本原则, 禁止开发和利用栖息地资源, 以促进栖息地的野生动物种群增长和自然生态系统恢复;在相对保护区内以保护栖息地生态环境为前提, 适度进行生态旅游、采伐树木等资源开发活动, 实现生态效益和经济效益的协调发展;在非保护区内可以积极开展自然资源开发、动植物资源利用等经济活动, 以满足人类经济社会发展的需要。此外, 在野生动物栖息地进行旅游资源开发时, 应当以保护自然生态系统为基本前提, 不仅要减少观光旅游设施对栖息地的破坏, 防止游客对野生动物栖息地的污染、干扰和破坏, 还要充分保障栖息地居民的经济利益和基本权益, 以更好地推进野生动物栖息地保护工作[4]。
3.3 完善野生动物栖息地保护的法律制度
首先, 建立栖息地环境保护制度。在野生动物栖息地法律保护中, 要通过禁止向野生动物栖息地排污、禁止破坏野生动物栖息地资源等方式保护自然保护区、森林公园、湿地公园等, 通过排污许可证制度、生态补偿制度、环境评价制度等方式保护普通野生动物栖息地, 以更好地改善野生动物栖息地的生态环境。其次, 建立完善的湿地保护制度。湿地是与森林同样重要的野生动物栖息地, 被称为“地球之肾”, 但是我国并未出台湿地保护的基本法, 对湿地保护的力度也远远不够, 为此应加强湿地保护立法建设, 并根据湿地保护的法律实践制定《湿地法》, 明确湿地保护的范围、原则、权利、义务、主管部门、法律责任等, 以更好地实现对湿地的法律保护。再次, 完善自然保护区制度。当前应当从野生动物栖息地保护现状出发, 明确自然保护区的外延, 扩大自然保护区的范围, 将野生动物的生存区域都纳入自然保护区的范围之内;要开展自然保护区调查工作, 对各类保护区进行排查摸底, 并按照生物多样性的分布情况划分自然保护区, 提高自然保护区建设的科学性。要明确自然保护小区的法律地位、监管模式、主管部门等, 建立多样化的野生动物栖息地法律保护模式。最后, 应深入开展野生动物栖息地保护执法工作, 严厉打击捕杀野生动物、破坏野生动物栖息地等违法行为, 坚决取缔违法开发自然保护区、森林公园、湿地公园等行为[5]。
对野生动物栖息地进行法律保护是推进野生动物栖息地可持续发展的重要方式, 对保护野生动物资源、促进生物多样性等具有重要意义。因此, 应推进野生动物栖息地的立法保护工作, 完善相关的法律制度, 以更好地开展野生动物栖息地保护工作。
参考文献
[1]李晨韵, 吕晨阳, 刘晓东, 等.我国濒危野生动物保护现状与前景展望[J].世界林业研究, 2014, 27 (2) :51-56.
[2]黄锡生, 晏晓丽.论我国野生动物资源的法律保护[J].重庆邮电学院学报 (社会科学版) , 2005 (4) :548-551.
[3]吴金梅, 王明刚.野生动物栖息地亟法律保护[J].黑龙江环境通报, 2005, 29 (3) :87-90.
[4]阮向东.加强我国野生动物栖息地保护法律制度建设的思考[J].林业资源管理, 2014 (1) :16-21.
