摘要：新时代背景下, 保险因其风险转移、分散和分配的经济功能及其构筑的社会功能而日益受到社会关注与接纳, 使保险产品与服务得到极大发展。然而, 实践中保险纠纷与投诉数量日益增多, 现有的保险消费者权益保护存在应对困局。从内外部保护机制视角出发, 分析现有保护体系中存在的问题, 并提出相应合理化建议, 以完善保险行业市场运作机制, 合理保护保险消费者合法权益。
关键词：保险消费者; 合法权益; 法律保护;
作为现代风险管理方式之一的保险已然成为应对自然灾害、交通事故、工伤危害等意外事故的有效途径。与保险快速发展相伴的则是保险纷争的不断增加。在既有制度框架下, 如何维护保险消费者权益已然成为理论与实务研究的课题。
一、保险消费者概念的内涵与外延界定
博登海默认为:“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具, 没有限定严格的专门概念, 我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”[1]504因此, 我们研究保险消费者权益的法律保护, 首要的任务便是对保险消费者概念的内涵与外延进行界定, 在此基础上探讨其权益的保护。
借助文义解释方法, 可对各国消费者权益保护中的“消费者”概念进行梳理, 以对保险消费者的基本特征或构成要件进行判断。作为社会再生产的重要环节, 无论是生活消费还是生产消费均是生产、分配、交换的目的与归宿。其中, 生活消费相连结于基本人权。因此, 消费者主权已成为市场经济有序运行的关键。消费者的含义, 按照《布莱克法律词典》的解释:消费者是“为了个人使用目的而购买产品或服务, 并非用于转售和商业目的的自然人”[2]335。日本学者竹内昭夫将消费者概括为:“为生活消费而购买、利用他人供给的物资和劳务的人, 是供给者的对称。”[3]180国际标准化组织消费者政策委员会强调个体社会成员以自我消费为目的而购买、使用商品的是消费者。德国《民法典》规定:消费者是既非主要以营利活动为目的, 亦非主要以其独立的执业活动为目的而缔结法律行为的任何自然人。[4]8根据我国《消费者权益保护法》的规定, 消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务, 其权益受本法保护。 (1) 不难看出, 构成消费者的要件包括:生活消费之目的, 购买、使用或接受商品或服务之内容, 个体社会成员之主体。
根据文义解释归纳出的消费者特征直接对保险消费者概念进行界定存在一定困局。原因在于仅从现有的构成要素表层进行类推, 就会存在对保险消费者内涵的误读。同时, 我国现有的保险相关法律规范中对此尚无适当规范加以援引适用。这使得司法实务方面出现法院拒绝适用《消费者权益保护法》作出判决之情形。《消法》中的惩罚性条款在保险法案件中也未能得到法院支持。
然而, 从保险业发展的社会经济基础来看, 公众需要特定体系应对各类风险, 政府需要合理的制度安排来解决风险带来的危害和影响。从我国《保险法》的立法原意视角出发, 保险是为可能发生的事故造成的财产损失或出现承兑情形时所应给付保险金责任的行为, 依此法律制度能够维护社会经济秩序和社会公共利益。 (2) 可见, 保险行为不仅具有保障个体社会成员利益之价值, 也能达到社会本位之追求。因此, 对消费者构成要件中的生活消费的理解, 则不能停留于狭义层面, 而应考虑顺应社会经济发展的客观需要, 宜做扩大化 (或特殊性) 解释, 即生活消费涵盖生存需要、精神需要、发展 (财富) 需要等。据此, 保险消费是生活消费的组成部分, 保险行为是为达成生活消费之目的, 这构成了保险消费者的内涵。这一特性在养老保险、教育保险和医疗保险之中体现尤为明显, 均属于为个体社会成员 (或家庭成员) 的终极生活需要而购买。在界定保险消费者概念的外延时, 则会发现:具有投资意义的保险产品的归属存在极大争议, 这也是保险消费者概念受到质疑的重要原因。实践中存在的投资理财与生活消费结合的综合性保险产品, 对其是否称之为“保险消费者”可依主次目的作区分而进行判断, 即该保险产品主要目的为生活消费, 即视为消费者, 反之, 则不然。同理可鉴, 并基于信息不对等的客观实在和发展的视角, 当法人为自身保障购买保险产品, 接受保险服务且不具有专业投资能力亦非经营之目的时, 是否可适度视为消费者? (3) 这是当下争议的焦点之一。为便于下文探讨, 本文仅将保险消费者的外延及于个体社会成员。
综上, 保险消费者概念可被释义为:为保险保障需要而非经营、投资目的购买、接受保险机构提供的保险产品或服务的个体社会成员。
二、保险消费者权益保护制度的相关问题探讨
以一定要素或层面视角出发, 可以把权益理解为法律所承认并保障的利益, 可将其视为去行动、可占有或享受的资格, 是具有合法性、正当性和可强制执行的主张, 法律保护但有限制的自由。如果从保险消费者权益的法律功能和社会价值视角出发, 可以将之理解为规定或隐含在保险法律规范之中、实现于保险法律关系中的、保险法律关系主体以相对自由的作为或不作为的方式获得保险利益的一种社会保障方式。[5]
保险消费者的权利作为一种资格, 在现有的法律规范下, 其相应的保护框架是构建在公权力介入之监管职能发挥基础上的。因而, 保险消费者权益保护制度突显了保险监管机构的监管职责、保险消费者的保险权益和保险机构的经营义务这样三元结构特点。这三元结构又推演出更为多元的保险法律关系。首先, 是带有平权属性的保险法律关系, 即平等主体间 (可以是保险机构与保险消费者、保险消费者之间、保险机构之间) 形成的以保险权利和保险义务为内容的保险法律关系。其次, 是具有规制特性的保险法律关系, 即国家 (政府或保险主管部门) 与保险市场 (保险机构和保险消费者) 主体之间形成的以干预与被干预为内容的保险法律关系。最后, 是自治型的保险法律关系, 即以保险行业协会为代表的中介组织与其相关人员 (可以是保险机构、保险消费者和保险监管主体) 之间形成的以自治权限为内容的保险法律关系。
每一类保险法律关系都意味着保险法律部门对相应的社会关系进行调整而形成的别样的 (具有法律属性) 的社会关系, 是该类社会关系的法律化。换言之, 保险消费者权益的保护是具体落实于每种法律关系之内的。我们可以围绕着保险消费者而展开对其权益保护制度的探讨。从保险消费者视域出发, 可以将保险消费者权益保护制度分为内部保护体系和外部保护体系。内部保护是指保险消费者自身对其权益维护的努力。外部保护则是指保险监管主体、保险中介组织和保险机构对保险消费者权益进行保护的具体行为。
保险消费者权益的外部保护之保险监管是整个保护制度的关键和基础。因为信息偏在之故, 保险机构凭借保险经营行为的专业性而获得强势地位, 与之形成鲜明对比的是一般保险消费者难以依靠自身能力维护其保险权益, 呈现弱势状态。所以, 在公权力的介入之下, 通过保险立法活动可设定保险机构经营行为的规则;通过执法环节能及时监管保险市场运行;通过司法过程, 可以对保险纠纷予以解决。可见, 保险监督机制的建构优劣、完善与否将影响保险消费者权益的最终实现。我国目前已形成了以国务院保险监督管理为主的保险监督机制。根据国务院授权, 保监会依法对我国保险业实施监督管理, 维护保险市场的整体秩序, 保护保险参与主体 (包含保险消费者) 的合法权益。 (4) 保监会已通过制定保险业规范性文件、监管保险机构的日常业务、设定保险机构服务定量评价机制, 并设立保险消费者权益保护局等措施实现对保险消费者权益的保护。然而, 保险监管工作在取得成效的同时, 仍然存在诸多问题, 主要表现是“重市场准入, 轻日常保险业务监管”。保险法律规范中对保险机构的设立提出很高要求, 从源头部分控制保险风险。但是在保险机构的日常工作中, 对其资本运行状况、偿付能力、理赔到位与否的问题未能及时予以控制。这些问题往往是保险投诉和纠纷的集中区域。
保险消费者权益的外部保护之保险机构方面的保护行为主要体现在保险机构在经营过程中是否切实履行保险义务。保险经营者是保险消费者的对称, 是指为保险消费者提供保险服务、依照法定或约定承担赔偿或给付保险金责任的保险机构。 (5) 保险机构依法如约履行义务, 才能保障保险消费者权益的实现。在保护保险消费者权益方面, 保险机构应当重点履行:不做虚假或引人误解的宣传、信息提供与个人信息保护的义务。其中, 不做虚假或引人误解的宣传是为了保障保险消费者知悉真情权的实现。保险机构向保险消费者提供有关保险服务的用途、注意事项、免责条款等信息, 且应当真实、全面, 不得做虚假或引人误解的宣传。否则, 构成对保险消费者权益的侵犯。实践中, 保险机构通过格式条款做出不利于保险消费者权益的条款, 其保险推销工作人员会隐匿保险合同中的风险问题, 夸大保险收益和功能。信息提供是为了保障保险消费者受教育权的顺利实现。保险机构应当尽一切可能为保险消费者提供准确信息, 普及内在知识, 便于消费者自由选择保险产品或服务。实践中, 保险机构 (尤其是采用电话、网络方式推销保险的保险机构) 对此问题常常处于不作为、不充分作为状态, 使消费者无法正面获知保险相关知识, 不利于保险消费者受教育权的保护。保险机构对个人信息保护的义务是指保险机构在保险业务过程中收集、使用的消费者个人信息, 应当合法、必要和正当, 并明示行为目的和使用范围与方式, 得到消费者的真实意思表示。实践中, 存在保险机构泄露、出售乃至非法向他人提供消费者个人信息的违法行为。
保险消费者权益的外部保护之中介组织方面的保护行为主要体现在各类行业协会和保险相关联的团体或社会组织是否充分发挥社会中间层主体的自律作用。实践中, 存在保险中介组织仅关注经济效益, 不规范保险机构或相关从业人员的具体行为。
保险消费者权益的外部保护体系能够为整个保护制度提供重要的环境和保障。与此同时, 源自保险消费者自身的内部作为, 则为整个保护制度提供了更为主动、积极、有效的保障。如前文所述, 《消费者权益保护法》为保险消费者权益的保护提供了基础。根据《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》, 金融消费者享有安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权和信息安全权。但是, 考虑到保险消费者权益保护的实际, 我们应关注这三类较为特殊的权利:知悉真情权、受教育权和法律救济权。知情权是应对保险消费者与保险机构间实质不平等的有效保护方式。实践中, 保险消费者的知情权往往受到信息偏在和道德风险的影响, 无法知晓保险合同、保险产品和服务。受教育权是识别保险的重要保障。实践中, 保险消费者往往无法顺利实现这一权益, 造成保险知识缺乏, 保险技能不高的现状。法律救济权是保险消费者遇到争议时的救济路径。目前, 诉讼方式已成为保险消费者解决保险纠纷的重要选择。这种单一的救济路径不利于保险消费者权益的最终保护。
三、保险消费者权益保护的完善建议
由保险消费者权益保护制度的相关问题可知其现状及其存在的问题。局部化、微观地处理问题, 难免“只见树木, 不见森林”。新时代背景下, 需要更多的转变。党的十九大报告中指出我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。因此, 需要更为系统、科学合理的权益保护制度来破除传统制度的不平衡, 应对新时代背景下保险消费者对更为美好生活的向往。根据保监会印发的《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》, 可以从保险消费者权益内外部保护体系方面进行完善。
在保险消费者权益的外部保护体系方面, 须对三类外部力量进行完善。首先, 利用目标监管模式, 加强保险消费者权益的保护。所谓目标监管是指将保险监管的终极目标, 依据一定标准, 合理地拆分为若干单个目标, 并由不同监管主体进行跟踪监管, 典型模式为“双峰式监管”。在此种监管模式下, 保险机构的系统性风险部分归保险审慎监管范畴, 对保险消费者的保护行为的监管则由专设机构实行监管, 例如设立保险消费者委员会或保险消费者权益保护局等。通过模式的转变, 确保保险机构合法合规地保护保险消费者。其次, 鼓励更为多样的保险组织形态出现, 提高保险市场的竞争程度。经营者间的良好竞争关系促使其更为关注消费者的需求。通过科学的财政税收及保险监管政策, 鼓励有加入保险市场可能的组织参与保险行业的发展。原本因风险较高、无法预测而不受保险机构青睐的保险产品或服务, 将会因市场竞争关系的存在而得到发展, 从而满足了保险消费者对此类保险的需求, 也保障了其权益。同时, 加强保险机构对保险消费者个人信息的保护, 严禁非法利用个人信息。最后, 发挥社会中间层的专业化知识与能力, 为保险消费者维护权益提供专业支持。例如, 借助保险相关业务的咨询、代理、评估等中间层力量, 提供保险购买、选择、投资理财和维权的专业意见, 以切实保障保险消费者权益的实现。
保险消费者权益的内部保护体系实则是对具体的权益维护作出的完善建议。首先, 加强信息披露, 维护保险消费者的知悉真情权。通过标准化、制度化的信息披露方式, 将保险机构、保险产品、保险服务所涉及的信息予以周期性和及时性的披露, 以降低因信息偏在给消费者权益造成的损害。其次, 采用多样化手段, 确保受教育权的落实。通过培训或其他普及保险知识的方式, 对保险消费者进行可操作性强的保险知识教育, 培养自我防范的保险意识, 提高综合运用信息、应对和识别保险的能力。最后, 加大非诉比率, 建立更为多元的保险消费者权益争议解决机制。面对保险投诉和纠纷, 保险消费者限于自身能力, 往往无从应对。因此, 应从制度安排视角出发, 为保险消费者维护其权益提供包括保险巡视制度、投诉、和解、调解、仲裁和诉讼在内的多元化的法律救济途径, 保障消费者权益争议的圆满解决。
综上, 科学合理地解决保险消费者权益的法律保护和救济问题, 将会给信息获取、专业化知识和保险技能均处于较为弱势地位的保险消费者带来更为美好的权益体验。
参考文献
[1]E·博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来, 译.北京:中国政法大学出版社, 2004.
[2]Bryan A.Garner.Black’s Law Dictionary[Z].8th edition.Thomson West, 2004.
[3]金泽良雄.经济法概论[M].满达人, 译.北京:中国法制出版社, 2005.
