摘要：深化国家机构改革、优化职能配置是一个动态的、没有止境的过程。但是, 改革的成果需要法律来巩固。法律追求稳定性和可预期性, 改革的“变”与法律的“定”是一对矛盾。只有先分析归纳法律法规中需要修改的相似内容, 再从形式上完善法律法规的修改模式, 才能缓解这个矛盾。并且, 国家机构改革的主要内容是调整行政职责, 在实践中尽快落实职责调整的同时, 不能忽略职责归属的最终依据是行政法律法规。所以, 法律法规的修改也应是推行国家机构改革的重要内容。
关键词：国家机构改革; 行政职责调整; 行政法; 法律修改;
许多法律法规, 特别是行政组织法、行政管理法, 与国家机构有着密切联系, 很多国家机构甚至是行政组织法、行政管理法的“主角”, 国家机构的名称、职责和管理制度等等一旦发生变动, 与此相关联的一系列行政法律法规就必须修改。2018年开启的第8次国家机构改革是一场全面深入的改革, 仅就国务院组成部门而言, 调整了原国务院25个部门中20个的行政职责, 减少了8个正部级机构、7个副部级机构。也迫使230余部法律、行政法规处于亟需修改的境地。1这占了中国目前法律、行政法规总数的五分之一以上。这场改革给行政法律体系带来了一场不小的“震荡”, 从法律上如何平复这场“震荡”?我们从中可以总结、探索出什么方法和技术以使下次改革更加平稳?这是本文要重点讨论的问题。
一、国家机构改革于法有据
中国国家机构的改革始于1982年, 从效果上看, 颇有成效, 把国务院工作机构的总数由原来的98个减少到52个, 机关工作人员的编制由原有的8639人减少到5864人。2这是新中国第一次国家机构大调整, 依据是第一届全国人大1954年通过的《国务院组织法》, 该法第2条明确规定:“国务院各部和各委员会的增加、减少或者合并, 经总理提出, 由全国人大决定, 在全国人大闭会期间, 由全国人大常务委员会决定。”当国务院向全国人大提交机构改革报告时, 第五届全国人大第四次会议闭幕有两个多月了, 两个多月以来, 国务院机构改革各项准备工作正紧锣密鼓进行。1982年3月8日, 时任国务院总理赵紫阳向第五届全国人大常务委员会第二十二次会议汇报了《关于国务院机构改革问题的报告》, 并获得会议的原则批准。可见, 第一次国家机构改革在法律程序上的依据是《国务院组织法》第2条, 在法律实体上的依据是1978年《宪法》第25条和32条对全国人大常委会和国务院的授权, 授权他们在职权范围内制定、批准和实施国务院机构改革方案。
虽然1982年年底五届全国人大第五次会议先后修改了《宪法》和《国务院组织法》, 但是, 保留了先前对全国人大和国务院的授权条款和关于国家机构改革的程序条款。法律文本上的保留决定了后来的历次机构改革必然因袭1982年的改革模式, 即先由国务院制定改革方案, 然后再提请全国人大或其常委会批准。只不过从1988年到2018年的7次改革方案都是经由全国人大批准, 只有1982年的改革方案是由全国人大常委会批准的。3从法理上来说, 全国人大批准改革方案的“决定”的效力比全国人大常委会的决定的效力要高。
针对1982年到2018年的8次国家机构改革, 全国人大及其常委会分别作出了8份“关于国务院机构改革方案的决定”。我国人大及其常委会的职权通常可概括表述为立法权、决定权、监督权和任免权四大类, 针对国务院改革方案的决定是行使决定权的方式之一。一般来说, 决定的内容包含决定批准或决定不批准, 这8个决定都批准了国务院机构改革方案。但是, 1982年、1988年和1993年全国人大或其常委会在“决定”中的措词是“决定原则批准国务院机构改革方案。”为什么是“原则批准”?可能是国务院机构改革涉及面广、工作量大, 改革的成功与否需要实践的检验, 谨慎起见, 全国人大或其常委会才决定原则批准。有了这3次改革的成功经验之后, 全国人大对国务院机构改革有了较强信心, 所以, 1998年及之后的4个“决定”都是“决定批准国务院机构改革方案”。
全国人大既是最高立法机关又是最高权力机关, 所以, 它以法定程序发布的“决定”无论是对全国人大常委会, 还是对于国务院或地方政府, 都具有拘束力, 是执行改革方案的重要依据。但是, 这8份“决定”的法律性质是什么?从法律文本的角度, “目前没有任何法律对全国人大及其常委会作出的决议和决定的性质和内容作出规范。”4然而, 理论界对这一问题的看法比较一致, 普遍认为全国人大及其常委会制定的“决定”有法的效力。5这类具有法律效力的“决定”是政治实践的产物, 一方面, 因为时机不成熟, 不能学习西方事先通过立法规定改革方案, 然后再实施改革;另一方面, 不经过最高权力机关的批准, 方案无法实施, 所以, 只能求助于全国人大及其常委会的决定权为改革方案寻找法律依据。并且, 无论是1954年《国务院组织法》还是1982年《国务院组织法》, 都明确承认了这一实践做法。总之, 国家机构改革于法有据。
二、国家机构改革的“变”与行政法律法规的“定”之间的矛盾
但是, 国家机构改革所依据的“决定”是以变革现有国家机构为目的, 而任何国家机构都对应某些行政组织法、管理法, 依据“决定”实施改革后, 改革的成效必然要通过制定或修改行政组织法、管理法来巩固。行政组织法、管理法具有稳定性和滞后性, 这就和国家机构改革所依据的“决定”的变革性产生了矛盾。具体表现为全国人大及其常委会通过的《关于国务院机构改革方案的决定》所包含的关于转移、撤销或重新授予行政职责的内容与既有的行政法律法规对行政职责的规定相矛盾。一般来说, 《关于国务院机构改革方案的决定》与相关行政法律法规会同时存在一段时间, 在这段时间内, 如何处理二者的关系?这涉及到《关于国务院机构改革方案的决定》是不是严格意义上的法律?能不能修改既有法律?如果不能修改的话, 如何处理二者的矛盾?等等。
从形式标准来看, 全国人大或其常委会曾通过的8份“决定”不满足法律的形式标准。首先, 它们的名称是“决定”, 不是“法律”;其次, 根据《立法法》第二章第三节关于立法程序的规定, 无论是提交全国人大还是提交全国人常委会的法律案都有特定的程序, 例如, 列入常务委员会会议议程的法律案, 除特殊情况外, 应当在会议举行的7日前将法律草案发给常务委员会组成人员, 并且, 要经3次常务委员会会议审议后方可交付表决;最后, 依据《立法法》第25条和44条, 无论是全国人大还是全国人大常委会通过的法律, 都必须由国家主席签署主席令予以公布。显然, 《关于国务院机构改革方案的决定》的制定程序不符合这些形式标准。
所以, 即使我们承认这8份“决定”具有法的效力, 但是, 因为它们不满足法律的某些形式标准, 注定了这些“决定”也仅仅具有准法律的身份, 也正是在这个意义上, 这些“决定”的效力位阶无法高于全国人大及其常委会颁布的法律, 由此引发了一个法律难题:如果这些“决定”与行政法律法规不一致的, 该如何处理?从实际来看, 这些“决定”必然与行政法律法规的内容不一致, 因为这些“决定”是以调整国务院相关机构的职责和组织制度为主要内容, 而大多数国家机构的职责范围、组织形式和管理体制等都由法律法规作出了具体规定, 例如, 《农业法》授权农业部负责全国有关的农业工作, 《环境保护法》规定国务院环境保护主管部门, 对全国环境保护工作实施统一监督管理。当“决定”生效后, 它的内容必然与《农业法》《环境保护法》相矛盾, 除非修改法律。所以, 如果全国人大及其常委会的这些“决定”是“修改法律的决定”的话, 上述的法律难题自然可以迎刃而解。因为, 如果它们是“修改法律的决定”的话, 那么《农业法》《环境保护法》等与“决定”不一致的内容自然被修正了, 就不存在“决定”与法律相抵牾的难题。
那么, 全国人大颁布的《关于国务院机构改革方案的决定》及其所附录的《国务院改革方案》是否具有类似“法律修正案”的效力?从形式上来说, 全国人大及其常委会颁布的《关于国务院机构改革方案的决定》和“关于修改××法律的决定”都属于“抽象法命题决定”, 6具有准法律的身份。例如, 2018年4月27日第十三届全国人大常务委员会第二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》就属于典型的“修改性决定”, 而《关于国务院机构改革方案的决定》属于“关于机构设置和调整的决定”, 两类决定都属于“抽象法命题决定”, 但二者的内容和旨意不同, 不能混淆。“关于机构设置和调整的决定”是以调整行政机构为旨意, 内容主要是行政机构的职权划分、组织管理方式的变更等等;“修改性决定”的内容主要是修改一部或多部法律的具体条款, 其修改法律的旨意清晰体现在标题中, 例如, 《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。《关于国务院机构改革方案的决定》既不包含修改法律条款的内容, 也没有修改法律的明确旨意, 因而不具有修改法律的效力。
如果《关于国务院机构改革方案的决定》不具有修改法律的效力, 那么上述的法律难题就不可绕过。客观上, 《关于国务院机构改革方案的决定》的内容与现行诸法律不一致, 但是《关于国务院机构改革方案的决定》又不能修改现行法律。通过正式法律修改程序修订现行法律之前, 始终存在两个有效的、但内容相抵牾的法律文本:一个是《关于国务院机构改革方案的决定》;另一个是具体的法律。例如, 依据《消防法》, 国务院公安部负责全国的消防工作实施监督管理工作, 但是, 依据第十三届全国人大第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》, 消防职责转移到了应急管理部。在《消防法》被修改之前, 依据《消防法》消防职责归属于公安部, 依据“决定”属于应急管理部, 只有加速修订法律才能缩短这个“尴尬期”。正是出于这个考虑, 2013年3月14日第十二届全国人大和2018年3月17日十三届全国人大在其作出的《关于国务院机构改革方案的决定》中增设了一项针对国务院及时修改法律的要求, 这是2013年之前的“决定”所没有的, 尽管这项要求不是一项法律义务, 但是它体现了最高权力机关缩短这个“尴尬期”的意愿。
但是, 法律的修改不是一夜之间完成的, 并且, 每次国家机构改革所引发的需修订的法律法规的数量巨大, 修订全部法律法规以符合国务院改革方案需要大量的工作, 所以《关于国务院机构改革方案的决定》与现行诸法律之间的尴尬会持续一段时间, 而这段时间恰好是改革的过渡期和关键时期, 短期内完成机构改革和职权调整是稳定发展的关键。如果在这个关键的过渡期存在两个或多个有效的、但内容相冲突的法律文本, 将影响改革的有序稳定进行。有鉴于此, 2018年4月27日第十三届全国人大常务委员会第二次会议通过了《全国人大常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》 (以下简称《行政机关职责调整问题的决定》) , 这个“决定”不仅重申了《关于国务院机构改革方案的决定》中国务院应当及时提出议案, 依照法定程序制定、修改法律的内容, 更重要的是明确了“尴尬期”内行政职责的归属。《行政机关职责调整问题的决定》规定:“《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的, 在有关法律规定尚未修改之前, 调整适用有关法律规定, 由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担;相关职责尚未调整到位之前, 由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。”可见, 《行政机关职责调整问题的决定》确立了两项原则:第一, 《国务院机构改革方案》优先于法律的原则:如果有关法律规定尚未修改, 法律与《国务院机构改革方案》规定不一致时, 调整适用法律的规定以符合《国务院机构改革方案》所确立的内容;第二, 实际现状优先于法律规定的原则:无论有关法律规定是否修改, 如果实际现状中, 相关职责尚未调整到位, 一律适用修改之前的法律规定。这两个原则虽然明确了在改革过渡期内行政职责的归属, 但是“弱化”了法律的效力, 第一个原则使得既有的法律在事实上可能会被修改;根据第二个原则, 可能因为相关职责在实际中尚未调整到位, 致使新修改过的法律被直接无视, 例如, 2018年4月27日全国人大常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》, 这个“决定”删除了原《国境卫生检疫法》第二条第二款“国务院卫生行政部门主管全国国境卫生检疫工作”的规定, 实际上撤销了卫生部的国境卫生检疫职责, 根据《国务院机构改革方案》这项职责转移给海关总署, 如果海关总署的国境卫生检疫职责还未调整到位的话, 则这项职责依然归属已被撤销了这项职责的卫生部。这种变通措施虽然有利于实践中改革的顺利进行, 但是无视了《国境卫生检疫法》和《关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》的效力, 因为这个“修改决定”并没有把“职责尚未调整到位”设定为“撤销卫生部的国境卫生检疫职责”的除外条件。并且, 根据我国《立法法》第2条的规定, 法律的修改适用《立法法》的规定, 《行政机关职责调整问题的决定》的某些内容违反了《立法法》。
全国人大及其常委会针对2018年国家机构改革发布了两个“决定”, 前一个决定引发了国家机构改革的“变”与行政法律法规的“定”之间的矛盾, 严格来说, 这个矛盾不是《关于国务院机构改革方案的决定》引发的, 而是固有矛盾。因为, “机构改革的特点是‘变’, 变革原有的机构、体制和工作机制;国家机构组织立法的特点是‘定’。”7后一个决定试图在实践中解决这个矛盾, 但是却违反了《立法法》, 国家机构改革的“尴尬”变成了法律的尴尬:要么既有的行政法律法规不经修改程序而被调整适用, 要么修改过的行政法律法规被暂停适用。也许, 我们避免不了这个尴尬, 因为这源自改革的固有矛盾, 但是, 我们可以完善行政法律法规的修改模式缩短这个“尴尬期”。
三、国家机构改革迫使行政法律法规修改的内容
无论是2018年3月17日全国人大通过的《关于国务院机构改革方案的决定》, 还是2018年4月27日全国人大常委会通过的《行政机关职责调整问题的决定》都一再强调制定、修改法律的重要性, 组建新的国家机构需要制定新法律法规, 合并或撤销国家机构需要修改相应的法律法规。其实, 从法体系整体来看, 无论是制定新法律还是修改旧法律都是法律的更新机制。新的国家机构组建的过程中, 制定新法律的同时, 旧法律将被废止或者被修改, 例如, 新组建的应急管理部如果制定“应急管理法”, 那么《安全生产法》《地质灾害防治条例》等将被废止, 《防震减灾法》《消防法》和《防洪法》将被修改。无论是制定新法律的同时修改或废止旧法律, 还是在旧法的基础上修改, 都是法律的更新和成长。每个社会都有其稳定的法律更新成长机制, 每个国家都有相应的立法法。在正常情况下, 这些机制足以应对法律法规的修改或废止, 但是, 在特殊的改革时期, 就需要更新法律修改机制本身, 特别是此次《关于国务院机构改革方案的决定》涉及修改法律法规的范围广、数量多, 并且时间短, 要在短时间内完成行政职责的调整, 避免法律法规与“决定”的尴尬。更棘手的是, 此次国家机构改革方案对国务院立法机关———国务院法制办———进行了调整, 国务院立法机关一要边调整自身适应改革, 一边要准备修改《立法法》和《行政法规制定程序条例》对其立法职责的规定。当这两项工作完成之后, 才能腾出手来制定或修改其他行政法律法规。
正常的法律法规的修改不会呈现如此“囧态”, 国家立法机关每年会依据社会情形的变化来制定和修改若干部法律法规, 法律一般以这种主动修改的方式更新和成长, 例如, 1993年到1998年行政管理法、组织法的修改次数是5次, 1998年到2003年是9次, 2003年到2008年是11次, 2008年到2013年是28次。820年来平均每年修改大约2.6次。而2018年的机构改革至少迫使230部法律、行政法规和部门规章等需要修改, 其中行政管理法、组织法占比例不少。这是法律的被动修改, 就需要修改的内容而言, 可以被归为如下三类:
第一, 行政法律法规中机构的名称需要修改。从字面上看, 2018年《国务院机构改革方案》变更了6个国务院组成部门的名称, 增加了2个组成部门。行政机关的名称具有法律上的意义。9名称指明了行政职权由谁享有, 行政责任由谁承担。法律法规对行政职权的分配和管理, 只有借助“名称”才能实现。所以, 当某一国家机构的名称发生变更, 就需要修改相应的法律法规。当然, 并不是所有的名称变更都需要修改法律法规, 例如, 国家旅游局与文化部合并后, 不再保留国家旅游局, 但这并不意味着《旅游法》需要修改。因为《旅游法》中的名称用语“国务院旅游主管部门”是以行政机构的职责定位来表述主管部门或行政机关, 这种立法用语可以避免因行政机构名称的变更而修改法律, 下面还将详细讨论这种立法语言的优势。大多数情况下, 名称的消失、合并和新名称的出现都需要修改法律。例如, “决定”不再保留国家卫生和计划生育委员会, 其名称消失, 就需要修改《人口与计划生育法》中相应的职责主体“国务院计划生育行政部门”的名称。另外, 此次改革还成立了一些新部门, 例如应急管理部、退役军人事务部, 有些机构被合并到这些新部门中了, 例如, 国家安全生产监督管理总局被整合到应急管理部, 对应的《安全生产法》中的“国务院安全生产监督管理部门”就需要修改, 而且, 还要制定新的法律例如“应急管理法”来规范新部门的职责和权限等等。当然, 这些法律中机构名称的修改还牵动其对应的效力低一级的行政法规、部门规章的修改。
第二, 行政职责的调整导致行政法律法规的修改。在名称没有变化的情况下, 有些部门的职责增加了, 最典型的是司法部, 它吸纳了国务院法制办公室的职责, 那么《立法法》中对国务院法制机构的立法职责的相关规定就需要修改;还有一些机构的名称没有变化, 但是其职责划归到其它机构了, 例如, 水利部的水旱灾害防治职责和水资源调查和确权登记管理职责分别划归到应急管理部和自然资源部, 相应地《防洪法》和《水文条例》对相关职责主体的规定就需要修改;当然, 最常见的情况是既有名称变更, 也有职责调整, 例如, 农业部不仅变更为农村农业部, 而且增加了一些职责, 也减少了一些职责, 增加了原水利部的农田水利建设项目等管理的职责, 减少了监督指导农业面源污染治理的职责, 将其划归到生态环境部, 相应地《农业法》就需要修改其在机构名称和职责方面的规定;最后是名称没有变更, 但是行政职责的监管部门发生了变更, 需要从法律上修改行政职责的主体, 例如, 国家煤矿安全监察局划归应急管理部管理之后, 就需要修改《矿山安全法》, 变更矿山安全职责的监管主体。同样, 行政职责的调整导致法律需要修改的, 对应的行政法规和部门规章也需要同步修改。
第三, 行政职责的行使程序的完善。行政职责的调整必然影响其行使程序, 特别是当行政职责的行使需要不同国家机构之间的协调合作, 而这些需要合作的国家机构之间的相应职责又被合并或撤销的情况下, 就需要修改法律以完善职责行使程序。例如, 《专利实施强制许可办法》第6条规定:“为了公共利益, 国务院有关部门可以建议国家知识产权局给予专利强制许可。”在药品专利强制许可方面, 国务院于2018年3月21日发布了《关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》, 其中规定:“为了维护公共健康, 由国家卫生健康委员会会同工业和信息化部、国家药品监督管理局等部门进行评估论证, 向国家知识产权局提出实施强制许可的建议, 国家知识产权局依法作出给予实施强制许可或驳回的决定。”这一规定落实了《专利实施强制许可办法》第6条中的药品强制许可的提出程序:国家卫生健康委员会、工业和信息化部和国家药品监督管理局有申请权和建议权, 国家知识产权局有决定权, 不同的部门独立行使权力, 相互监督和制约。但是, 2018年的国家机构改革组建了国家市场监督管理总局, 把国家知识产权局和国家药品监督管理局划归由国家市场监督管理总局管理, 虽然国务院管理的国家局具有相对的独立性, 但是在改革之前, 国家知识产权局和国家药品监督管理局是完全独立的两个机构, 独立行使建议权和决定权, 改革后国家知识产权局和国家药品监督管理局变成了国家市场监督管理总局下设的两个相对独立的内部机构, 国家知识产权局很难像改革前那样独立行使决定权, 就需要修改相关的行政法规, 完善行政职责的行使程序。
可见, 国家机构改革不仅导致需要修改的行政法律法规的数量巨大, 而且需要修改的内容广泛, 需要在短时间内修改法律法规以确认名称的变更、职责的调整并完善程序, 这对行政法律法规的修改方法和技术的创新提供了机遇和挑战。
四、完善行政法律法规的修改模式
传统的行政法律法规的修改模式以单独修改、直接修改为主, 它显然不能满足国家机构改革时期大量修改法律的需求, 特别是需要修改的法律交错复杂、彼此关联时, 传统的修改模式更显得捉襟见肘。只有探索出一些新的修改方法和模式才能在短时间内完成修改任务, 避免法律的尴尬, 为国家机构改革的法治化做出贡献。
(一) 一揽子修改行政法律法规
一揽子修改法律法规源自包裹立法 (packaginglegislation, Gesetzes Paket) , 所谓包裹立法指将法案适用对象相同, 涵盖层面广阔的相关事项合并为一个法案处理。10一揽子修改法律法规是指将多个相互关联的法律法规合并为一个法案修改。当修改法律数量多、且彼此关联需要做全盘调整时一揽子修改模式具有先天优势。这种修改模式在美国和德国比较成熟, 中国国务院早在1994年就有这种修改模式的实践, 但是具有里程碑意义的是2009年8月27日通过的《全国人大常委会关于修改部分法律的决定》, 该《决定》把需要类似修改的法条分类处理, 一次性修改了59件法律法规中的141条规定, 效果显著。在实践中, 这种修改一般以“决定”的方式作出, 例如, 《全国人大常委委员会关于修改××等法律的决定》《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》等等, 2018年5月31日江西省第十三届人大常委会第三次会议通过了《关于废止2件和一揽子修改17件地方性法规的决定》, “一揽子修改”正式出现在官方决定中。这种模式值得推广, 特别适合解决当下国家机构改革引发的法律修改难题。
为了推进改革, 2018年3月19日国务院采取了一揽子修改模式发布了《关于修改和废止部分行政法规的决定》, 对18部行政法规的部分条款予以修改, 对5部行政法规予以废止。11一揽子修改模式除了修改效率高外, 更重要的优势在于同时修改相关法律, 避免相关法律彼此抵牾, 例如, 应急管理部的组建就意味着《突发事件应急法》《消防法》《防震减灾法》和《防洪法》等涉及灾害预防的法律需要协同修改。它们的内容彼此关联, 牵一发而动全身, 一揽子修改模式是应对此类修改的最佳方式。
但是, 此种修改模式在实际运用中并不是每次都发挥了应有的优势。2018年4月27全国人大常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国国境卫生检疫法〉等六部法律的决定》, 这是此次改革中全国人大常委会首次一揽子修改法律, 主要是修改了法律中行政机关的名称, 基本没有涉及职责调整和程序变更事项。修改内容方面具有局限性, 并没有充分发挥一揽子修改模式的优势。相反, 国务院部委依据法律、行政法规在修改规范性文件时却很好地发挥了此模式的优势。例如, 国家税务总局为了推进国税地税机构合并、构建优化高效统一的税收征管体系, 于2018年6月18日发布《关于修改部分税收规范性文件的公告》, 一次性修改了193件税收规范性文件。国家税务总局的这次修改充分发挥了一揽子的优势, 对机构名称做了统一调整, 实质内容方面, 因为涉及比较多的是国税、地税信息共享、联合发文、委托代征等制度的调整, 也统一予以修改。
另外需要注意的是, 无论是修改法律, 还是修改行政法规、部门规章和其它规范性文件, 一揽子修改模式决定获得审议通过之后, 每一部具体的法律法规需要据此作相应修改, 并重新公布改定后的新法规文本, 以方便查阅和适用。
(二) 以职责定位来表述行政法律法规中国家机构的名称
众多法律法规中修改的内容越是统一, 就越适宜一揽子修改模式, 例如机构名称的统一修改。但是, 法律不宜朝令夕改, 过于频繁的修改既浪费立法资源也有损法律的公信力。所以, 一方面要尽量以便捷的方式修改法律, 另一方面也要探索一些立法语言学上的新方法, 让法律法规不因机构名称的频繁变动而修改。以职责定位来表述行政法律法规中国家机构的名称就是这样的方法。例如, 此次改革后不再保留国家测绘地理信息局, 但这并不意味着《测绘法》需要修改。因为《测绘法》第4条对承担测绘职责的机构的描述是“国务院测绘地理信息主管部门”, 这个“主管部门”只指向承担地理信息测绘职责的机构, 至于这个机构是原国家测绘地理信息局, 还是自然资源部或其它部门, 都不影响所指的准确性。所以, 承担地理信息测绘职责的机构变更或其名称变更都不导致《测绘法》的修改。如果在修改或制定行政法律法规时, 以职责定位来表述机构的名称, 而不是直接写出具体的行政机构的名称, 就可以避免国家机构改革中机构名称变更引发的法律修改。
值得注意的是, 以职责定位来表述机构的名称, 容易使得名称抽象化, 不能迅速定位所指机构, 例如, 《动物防疫法》和《重大动物疫情应急条例》把重大动物疫情应急管理的职责划归给了原农业部, 如果以职责定位的方法修改机构名称, 可以改为“疫情应急管理部门”, 但是这个名称不能迅速定位职责主体是卫生健康委员会、应急管理部门还是农村农业部, 因为“疫情应急管理”过于抽象, 导致所指的范围广泛。所以, 一方面要把名称抽象化, 以避免名称变更导致的法律修改;另一方面又不能过于抽象化, 以避免名称所指范围宽泛, 导致职责主体不明, 需要在二者之间保持折中。
(三) 修改行政法律法规应与职责调整同步进行
全国人大的《关于国务院机构改革方案的决定》启动了国家机构的行政职责调整, 但是行政主体行使职责的依据既不是《关于国务院机构改革方案的决定》, 也不是在事实上已经调整到位的职责, 而是法律法规。修改法律法规应当与行政职责的调整同步进行。《关于国务院机构改革方案的决定》与《行政机关职责调整问题的决定》虽强调了修改法律的重要性, 但是, 如前文所述, 它们“弱化”了法律的地位, 以“行政职责实际是否调整到位”作为了职责归属于原行政机构还是新行政机构的标准。也就是说, 依据《关于国务院机构改革方案的决定》, 行政职责已经潜在调整, 但是, 行政职责的潜在调整变成现实是以“实际调整到位”为分界线, 行政职责的调整的完成并不以法律为依据。这显然违反职权法定原则, 12按照职权法定原则, 行政主体的职权是以法律的明确授权为依据, 如果国务院机构改革方案调整了某一行政主体的职权, 应以相关法律的修改完成作为行政主体获得职权的依据。因为, 行政组织的创立源于法律的规定, 行政机关的权力源于法律的授予, 法律应当是行政组织赖以生存的基础, 依靠行政组织规则, 行政组织对外才能获得正当性和合法性。13所以, “实际是否调整到位”只影响行政主体能否在事实上行使职权, 不能构成职权调整是否完成的依据。例如, 只有《防洪法》和《水文条例》修改完成并公布, 才意味着水利部的水旱灾害防治职责和水资源调查和确权登记管理职责已经划归到应急管理部和自然资源部。“在法律没有对行政权主体重新作出规定以前, 径直进行以权力转移为内容的执法体制改革, 是缺乏法律依据的。”14在修改法律的同时, 水利部、应急管理部和自然资源部需要完成所谓的“三定”方案和职责调整, 但是这些工作仅仅是为行政职责的转移做准备, 这些工作的完成, 并不代表行政职责调整到位, 只有法律法规的重新授权才是行政职责调整到位的依据。所以, 修改相关的行政法律法规也应该是国家机构改革的重要组成部分。
五、结语
改革开放四十年来, 中国经历了8次国家机构大改革, 每次都是国务院向全国人大或其常委会提交改革报告, 最后全国人大或其常委会以“决定”的形式批准或者原则批准改革方案, 这些决定都具有准法律的效力, 它们和《宪法》《国务院组织法》一起构成了国家机构改革的法律依据。但是国家机构的改革主要是职责的调整, 而任何国家机构的职责都是以行政法律的规定为依据, 在这些法律法规被修改之前, 就不可避免地与已经生效的改革方案相抵牾。推动改革就不仅是落实行政职责的调整, 而且还要修改法律法规明确职责分工。但是, 每次国家机构的调整都牵动着成百上千部行政法律、行政法规的修改, 如何快速有效地修改这些法律法规以巩固改革的成果?对法学界是一个挑战。可以对修改内容进行归类, 采取一揽子模式修改共同的问题, 提高修改效率;也可以通过科学合理的立法用语, 以职责定位来表述法律中的机构名称, 让法律法规尽可能地免于机构名称变更导致的频繁改动。总而言之, 改革的实践提高了国家机构的效率效能, 优化了职能配置, 同样, 改革的实践也更新了传统的法律修改模式, 提高了立法的效率。
注释
1马怀德:《为机构改革提供坚强法治保障》, 载《中国司法》2018年第7期。
2赵紫阳:《关于国务院机构改革问题的报告》, 载http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5328235.htm.2018年7月12日最后访问。
3例如, 1988年4月9日第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》;1993年3月22日第八届全国人民代表大会第一次会议决定原则批准国务院机构改革方案;1998年3月10日第九届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革方案, 决定批准国务院机构改革方案;2003年3月10日第十届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革方案, 决定批准国务院机构改革方案;2008年3月15日第十一届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革方案, 决定批准这个方案;2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革和职能转变方案, 决定批准这个方案;2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院机构改革方案, 决定批准这个方案。
4黄金荣:《“规范性文件”的法律界定及其效力》, 载《法学》2014年第7期。
5秦前红、刘怡达:《“有关法律问题的决定”:功能、性质与制度化》, 载《广东社会科学》2017年第6期。
