摘要：民办教育作为我国教育体系中不可缺少的一环, 让我国教育的发展更加具备活力。我国《民办教育促进法》在修订后确立了民办学校分类管理的制度体系, 对民办学校按营利与非营利进行分类管理。然而, 其在对营利性民办学校的界定与规定中还存在很多不足之处, 无法与现有相关法律法规进行衔接, 在适用《民办教育促进法》时也存在障碍。因此, 应当加大对民办教育的扶持力度、完善营利性与非营利性学校的准入标准, 通过修订《民办教育促进法实施条例》来进一步细化《民办教育促进法》的实施步骤。
关键词：民办教育促进法; 民办学校; 分类管理;
一、教育需求多样化的现实背景
本世纪初, 我国的九年义务教育已达到基本全面普及的程度, 国内的公办教育在义务阶段基本实现全面覆盖, 对达到学龄的儿童统一执行具有全覆盖性、免费性、强制性的学校教育, 实现了社会公平的起点。
公办基础教育提供给学生的是标准性、基础性的学习套餐, 其目的是保障每个适龄儿童的受教育权得到保障并获得同等水平的教育。但公办教育偏好知识灌输和传授, 偏重选拔性考试, 且其课程进度与内容完全统一, 忽视了对学生个性发展和能力培养。在公办学校的教育下, 基础好的学生可能学有余力, 基础不好的学生却会觉得跟不上进度。另外, 义务教育阶段的学生年纪较小、往往自制力与注意力不够集中, 而公办学校往往学生多, 老师少, 每个孩子得到的关注有限, 这会影响学生的学习效率与学习习惯的培养。
在新时代到来之际, 市场经济制度下的职业竞争势态越来越错综复杂, 市场对人才发展的要求越来越严苛, 学生与家长对教育的需求也随之增涨。而民办教育办学的灵活性让其能够针对性地满足学生及学生家长个体化的需求, 弥补了公办教育的不足。从这个角度来看, 民办教育在我国教育系统中扮演着不可或缺的角色, 能够为我国教育走向繁盛增加新活力。
长期以来在我国实行义务教育全覆盖的情况下, 民办教育尤其是义务教育段的民办教育只能在夹缝中生存。直至2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过, 并于2003年9月1日起实施了《中华人民共和国民办教育促进法》 (以下称《民办教育促进法》) , 标志着我国民办教育的发展迈向了新时期。2016年下旬, 《民办教育促进法》的修改决定获得全国人大常委会通过后, 确立了对民办学校进行类别化管理的制度体系, 在细化管理上分为营利与非营利两大类别, 但对营利性民办学校的界定与规定还存在很多不足之处。
二、民办学校进行分类管理的意义与不足
(一) 民办教育分类管理的意义
1995年制定的《教育法》明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的的举办学校及其他教育机构”, 使得民办教育在一段时期内身份不明, 在法人登记中被界定为“民办非企业法人单位”, 虽被登记为“非企业”但却按照企业法人的标准征纳税。又因其不能作为教育主体, 也很难享受到国家对教育事业的支持性政策。[1]民办教育在面临多方阻力的情况下, 只能在公办教育的狭窄孔隙中谋取一席之地。
值得一提的是, 在《教育法》与《民办教育促进法》等相关法律的不断修订下, 对民办学校进行分类管理也指日可待。《教育法》第二十六条规定“国家制定教育发展规划, 并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。国家举办学校及其他教育机构, 应当坚持勤俭节约的原则。以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”这也是国家第一次在法律层面认可民办学校的营利性质的合法性。虽然2015年《教育法》没有明确民办教育类别细化的管理体制, 但在次年修订的《民办教育促进法》第十九条“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”中明确确立了民办教育分类管理的制度。
这一路径的确立对民办教育来说意义非凡, 使民办学校创办者在定位学校性质时具有自主选择权, 并在确立营利性或非营利性这一首要问题后分别按不同的轨道运作。属于非营利性质的民办学校根据相关规定, 主要在《教育法》与《民办教育促进法》的指导下开展教学活动。营利性民办学校则登记为公司法人, 除了要遵循教育法律法规, 还需作为企业遵守《公司法》、《税法》等有关法律。针对民办学校性质的区别, 各省也将会制定差异化的倾斜性政策。
(二) 实践中的问题
1. 与《公司法》不衔接
根据《民办教育促进法》第十九条, 属于营利性质的民办学校应归属为公司法主体, 需同时适用《公司法》。而要同时适用两类法律, 就必然面临着法律衔接的问题。例如营利性学校成立时, 依《公司法》第八条的规定, 公司名称必须标明“有限责任公司”或“股份有限公司”, 那么民办学校是登记为有限责任公司还是股份有限公司?若在学校名称上标注此类字样, 是否会对学校的社会形象和证书发放造成影响?[2]再者, 公司法中对公司管理结构对限制若移植到学校管理上显然会水土不服, 不利于教学活动的展开。
2. 与《登记条例》不衔接
依据《民办教育促进法》, 民办学校无论属于何种性质都需进行法人登记, 其中非营利性质的学校以事业单位的性质来登记。《民办教育促进法》第二条中对民办学校的界定为依靠“非国家财政性经费”进行的活动。然而, 《事业单位登记管理暂行条例》 (以下称《登记条例》) 第二条中规定事业单位本条例所称事业单位是“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”, 全国各地的登记机关对这一冲突的认识不一, 在登记时也无法统一。
3. 与《实施条例》不衔接
《民办教育促进法实施条例》 (以下称《实施条例》) 作为《民办教育促进法》的下位法理应对其上位法的执行流程进一步明确化、具体化, 然而相对于《民办教育促进法》在2016年已经进行了第二次修改, 《实施条例》自2004年生效以来就未曾更改。在《民办教育促进法》修正后, 各级政府本应尽早颁发与其相匹配的政策, 可因2017年教育部将修订实施条例列为一项工作重点内容, 2018年才公布修订草案, 导致各地政府此前在缺少政策制定方向指导的情况下出台的政策很有可能会与修订后的《实施条例》相悖, 并由此引起违法性审查。
三、促进民办教育分类管理的健康发展
(一) 加强政府扶持
首先应当确保民办学校与公办学校在包括学校选址、招生等方面相同的政策与待遇, 摒弃对民办学校带有歧视性质的政策, 创建并支持民办学校在办学中的各类专项基金。尤其在十八大以及十八届三中全会倡导应当积极促进政府购买相关的服务后, 北京、上海、浙江等地都进行了一些有益的政府购买教育服务实践。但目前为止, 民办教育发展的欠缺仍是政府购买服务最基础、最主要的问题。因此, 促进民办教育的的发展, 早日形成有竞争环境的市场对政府购买服务来说也具有重要意义。这就要求政府加大对民办教育的资金投入, 将扶持民办教育的资金计入财政预算, 并针对民办学校的分类不同, 创新政策扶持的方式, 以适应分类管理制度, 吸引民间投资。
(二) 完善营利性与非营利性学校的准入标准
由于相关的法人登记条例与《民办教育促进法》尚未完全衔接, 我国每个区域对非营利性学校在登记过程中的操作路径和条件都存在差异, 导致各地登记的营利性学校资质良莠不齐。对此, 应当从国家层面对非营利性学校对准入规则进行统一, 重点破解制约民办学校发展的法人属性、产权归属等难题。就营利性民办学校而言, 其一, 应当结合经济社会的发展战略, 对其发展空间与准入领域加以明确, 进而有效区分政府部门的监督边界与管理重点;其二, 应当创建并完善营利性民办学校许可登记机制, 对其标准底线加以严格控制, 可借鉴工商特许行业的相关措施, 分类分级创建该类学校最低注册资本金机制。[3]
(三) 加强《实施条例》的可操作性
首先, 在完善《实施条例》的过程中必须进一步细化新版《民办教育促进法》的内容, 与当前我国民办教育发展的状况保持一致, 进而确保每个部门在运用《民办教育促进法》时所有环节都得到严格执行。其次, 《实施条例》应当起到为各地政策性文件进行导向的作用。在达到促进民办教育的立法目的的同时也为各地的政策制定留出空间。再者, 在修订时, 《实施条例》也可以采取一些已有成效的经验。如, 按照最新修订并颁布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的意见》 (以下称《意见》) , 该《意见》包含了诸多新设计、新措施与新提法, 进而通过《实施条例》得以体现, [4]以推动民办学校持续、健康发展。
参考文献
[1]王玉子.我国民办教育的困境及解决对策[J].现代教育科学, 2010 (6) .
[2]方建锋.推进民办学校分类管理中面临的瓶颈问题分析[J].复旦教育论坛, 2018, 16 (2) .
[3]董圣足.营利性民办学校治理体系的构建与完善[J].教育与经济, 2018, 6, 34 (3) .
[4]阙明坤.<民办教育促进法实施条例>应更具可操作性[N].人民政协报, 2017-11-15.
