摘 要:新的税务机构成立以来,由于受人员素质和社会大环境的影响,基层税务部门依法治税面临着许多挑战.在剖析各类涉税风险的基础上,正确了解当前税收执法风险现状及带来的后果,提出优化新形势下的税收执法方式,规范法治体系,树立法制意识;进一步细化执法规范,构建工作机制;注重协作共治,构建友好生态;强化法治思维,提高综合素质,最终有效控制和防范税收执法风险.
关键词:税收执法风险; 基层税务部门;
作者简介: 黎涛(1970-),男,山东郓城人,国家税务总局郓城县税务局税收风险管理股科员,研究方向为税收政策及税收风险管理研究.;
一、基层税收执法工作面临的新形势
随着经济形势发展,作为市场主体主要组成部分的企业,其组织形式和经营方式日渐复杂.从组织方式上看,企业集团、跨国公司、有限合伙等不断涌现;从经营方式上看,连锁经营、直销、电子商务等层出不穷,而且企业数量增长迅猛,必须重新建立与之相适应的征管模式,保障税收的依法实现.同时,随着我国民主法治进程的加快,纳税人的民主意识、法律意识和维权意识不断提高,这既有利于提高依法纳税意识和能力,也给基层税务机关的执法规范性提出了新的要求,增大了执法风险.
(一)新时代税收现代化建设和放管服改革深入推进
《深化国税、地税征管体制改革方案》提出建立现代化的税收征管体制,从理顺征管职责划分、建立电子税务局、转变税收征管方式等方面提出一系列改革任务.国地税机构合并后,国家税务总局对进一步深化税务系统放管服改革、优化税收环境作出了一系列部署,这给税务部门转变传统的税收管理模式、推进依法行政、实现税务管理理念与时俱进提出了新要求.税务机关只有立足于基层,认真研究基层税收执法,运用法治思维和方式去管理和服务纳税人,用法治规范征纳双方的权利义务关系,才能有效化解征纳矛盾,逐步实现和谐法治社会的建设目标.
(二)政府自身改革的步伐逐步加快
纪检体制和国家监察体制改革强化了对公权力的监督制约,督促掌握公权力的部门及组织必须对权力进行合理分解,科学配置,制定权责清单,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带.监察部门开发了智慧监察系统,借助新技术手段,强化与法院、检察、公安审计等部门的信息互联互通和信息共享,拓宽了案源来源渠道,使监督更精准、更有力,对税务部门全面依法行政也提出了更高要求.另外,审计部门数字化审计模式逐步推广,金审工程随着金税工程的发展也在不断进步,省级审计部门成立了数据分析处理中心,建设了税务、社保、企业、金融审计分析平台,利用数字化审计系统对涉税数据进行查询和筛选,实现关联分析.基层税务机关作为政府的经济管理执法部门,必须牢牢绷紧"法定职责必须为,法无授权不可为"的法治理念,遵循权力清单公布的权力和行使程序.对于取消或下放行政审批后的税务事项的后续管理,不能简单地采取前后置转换的方式进行,要按照事项风险高低和合并执法管理的原则,采取信息化大数据分析风险的方式进行.
(三)涉税法律诉求越来越高
新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》赋予人民检察院对违法行使职权或不作为行政机关提出检察建议权及提起诉讼权.涉税公益诉讼中,案件主要集中在应征未征或者少征税款、追征税款不力等方面.目前,涉税案件线索主要是人民检察院内部各业务部门在履行职责中发现的线索和人民法院已判决的案件线索.随着信息共享的加速,纪检监察、审计部门发现的问题也将会成为案件线索的重要来源,税收执法面临的形势将更加严峻,一个学法用法守法的法治氛围正在逐步形成.纳税人往往对基层税务机关有更多更高的需求和期待,比如在核定税额、发票供应、税收优惠上,要求税务机关办理速度快、执法公平公正合理.加强基层税收执法就是要用正确的程序和适用的法律去规范征纳关系,满足纳税人的法律诉求.
二、基层税收执法风险现状分析
(一)税收执法风险的种类
1.因法律规定与现实操作脱离产生的执法风险.
对于税收保全措施,《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称税收征管法)第三十八条规定:税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的,可以在规定的纳税期之前责令限期缴纳应纳税款;在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入迹象的,税务机关可以责成纳税人提供纳税担保.有根据就是要求税务机关在下达相应的文书前必须有确凿的证据证明纳税人逃避纳税义务,但税务机关取得有根据的证据通常要花费很长时间,这可能导致纳税人已经逃之夭夭.
2.因理解政策不准确产生的执法风险.
为了更好贯彻落实上级税收政策,各级税务机关往往结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规程,这些办法规程文件固然对提高工作效率和税收征管质量起到了一定作用,但一定程度上扩大了税务机关的权力,而这些权力没有法律法规的来源,给税务机关带来了风险.一旦出现问题,司法机关就把这些作为追究税务人员法律责任的依据.譬如,营改增后某些县区局为便于房地产行业的税收管理,出台了类似纳税评估的行业管理办法,人为解释房地产行业增值税收入的时限以及土地增值税预交的计税依据,给基层执法带来了较大的隐患.另外,部分税务人员对政策理解不准确不透彻,执行政策中出现偏差,也容易形成执法风险.如国家税务总局公告《成品油零售加油站增值税征收管理办法》将所有加油站一律认定为一般纳税人,规定主管税务机关对财务核算不健全的加油站可以根据所掌握的企业实际经营状况核定征收增值税.而现实中,一般纳税人要求财务健全、自行申报、如实申报,而核定征收税款的依据是税务机关掌握的企业实际经营状况,由于受进户执法的限制,很多税务人员摸不清情况,核定税款可能存在估计税、人情税、关系税的现象,造成一定的执法风险.
3.因税务人员法治素质低产生的执法风险.
机构合并后,基层人员老化、知识结构单一、传统征管意识强的现象尤为突出.(1)不注重执法程序.具体表现为违反程序公开原则,致使公众和纳税人未享受知情权,不能有效监督税务行政权和督促税务人员公正执法;违反程序时效性原则,没有在法律规定的期间内履行职责,致使税务行政相对人的利益遭受损失.(2)履职不到位.具体表现为执法主体意识不强,对税收执法的含义、内容、目标、意义缺乏系统认识,执法意识淡薄,未将依法行政贯穿税收执法全过程.执法主体驾驭工作的能力不足,对涉税风险事项不会分析、应对、系统操作、总结和宣传辅导,难以满足税收现代化的工作需要.(3)执法人员防范风险的能力不强.极个别税务干部不能够廉洁从税,滥用职权、以权谋私、玩忽职守、以权代法、徇私舞弊等违法行为屡有发生,严重损害了税法尊严和税务部门形象.
4.因税收法治环境不完善产生的执法风险.
(1)社会纳税遵从需要提高.一些纳税人利用当前简政放权、取消行政审批而后续管理措施不及时的时间差,采取套取发票、骗取出口退税资格、骗取农产品收购发票、不如实申报纳税等方式违法违章,一定程度上增加了税务机关监管的风险.(2)因地方政府干预等因素产生的执法风险.各级税务机关以完成税收计划为首要任务,不可避免地弱化了依法治税,造成了提前征收、延缓征收、少征、多征等问题.在当前税收任务较紧的情况下,一些地方政府为促进当时经济发展,加大招商引资力度,出现引税、放税或发票虚开的行为,而税务机关受经费部分来源于地方政府的影响碍于情面左右为难,不得不办,由此而产生的风险落在了税务机关.在打击涉税违法犯罪行为方面,税务机关一方面取证难,特别是获取法定的证据困难较大,另一方面移送的案件受环境影响大打折扣,有的移送后也不了了之.
(二)税收执法风险现状及带来的后果
1.税收执法风险现状不容乐观.
(1)税收征管面临的风险.纳税人申请办理纳税注销手续时,税务人员未按照规定清算税款、滞纳金、罚款或未按照规定收缴发票,因履职不到位造成税款流失;存量房交易审核不严格、减免税出口退税审核不严格、土地增值税清算审核不严格、造成漏征漏管等形成税款流失;增值税发票代开不规范、增值税发票赠版增量管理不到位等造成的税款流失.(2)税收流程面临的风险.税务机关或税务人员未按照程序落实减税降费政策,造成纳税人应享未享或滥用优惠政策造成国家税收流失;对纳税人欠缴的税款未按法定程序进行催报催缴,或未按规定采取相应的税收保全或强制执行措施而造成税收流失;对于纳税评估应该实地核查的没有实地核查,在约谈阶段就对风险事项进行了解除,造成流程缺失,给税收执法带来了隐患.(3)税务检查面临的风险.未按法定程序进行税务检查,未出示检查证或未下达《税务检查通知书》;未经县以上税务局长批准,擅自调取企业账簿凭证;在税务检查中徇私舞弊或玩忽职守,因人为原因造成税款流失;在检查实施和法律适用方面未按规定程序采集证据、税务文书制作不规范、事实认证错误或错误引用法律条文从而造成税款流失.
2.不当执法带来的后果.
(1)承担内部过错责任.具体包括批评教育、责令作出书面检查、通报批评、取消评先选优的资格、责令待岗、调离执法岗位、取消执法资格等.(2)承担行政法律责任.对于改变征管范围、入库级次不按规定查封、扣押,唆使、协助偷逃骗税,受贿,不征少征税款,刁难纳税人、扣缴义务人,打击报复,违规预征、缓征或摊派,违规开、停征税或减免、退补税,未按规定保密,私分扣押查封的物品等12种具体执法行为,根据税收征管法的规定,追究税务人员行政责任的税收违法违纪行为.(3)承担刑事法律责任.税务执法人员因工作失职、渎职等被追究刑事责任,诸如贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等.(4)承担国家赔偿责任.行政执法人员个人有故意或过失的,单位承担赔偿责任后,还应向个人追偿赔偿费用.
三、防范基层税收执法风险的主要措施
(一)规范法治体系,树立法制意识
1.税收立法要立足严谨务实.
在制订税收法律法规时,要充分考虑现实与长远两个方面,考虑到可操作性,减少随意性,不能用理想主义设定法律具体操作条文;要按照新修订的《中华人民共和国立法法》的要求,落实好税收法定原则,无论是税率、税种、基本征管制度,还是国家税务总局正在制订的税收权力清单,必须由法律法规来规范.除此之外,各级税务局均不得随意增加纳税人的义务或扩大税务机关的权力,彻底解决权力的来源问题;在解释税法权力上,应由制订机关来解释,不能层层授权;法律法规未明的事项,国家税务总局可以提请国务院或全国人大及其常委会解释,不能自己随意出台文件规范予以明确;对于公开的权力清单,要注明权力来源及行使权力的必要条件和实施程序,接受社会监督.
2.基层税收执法要建立定期反馈和文件审查制度.
对基层执行税法情况进行跟踪,由基层定期反馈执行情况,上级部门根据执行情况对税法执行情况进行专项评估,结合评估情况,及时修订或完善税法,实现税法的良性循环.对于规范性文件,国家税务总局已做出了明确规定,要求下审一级,对于出台的征收管理文件也应该参照这一规定,必须由上一级法规部门出具审查意见,不符合要求的,坚决不能放行,这也是减轻基层执法负担的一个重点.基层税务人员应清醒认识新形势对税收执法的要求,坚持用法治思维依法行政,做到学法、知法、懂法、守法、用法,牢固树立法制意识,强化法制观念,用法治思维和法治方式推动各项税收工作.
(二)细化执法规范,构建工作机制
1.强化风险管理,完善权利制约.
(1)强化风险管理机制.按照风险管理理念强化税收征管贯穿于整个依法行政过程中,按照无风险不打扰的原则,最大限度地减少乱执法行为的发生;建立标准、规范、完备的税收数据库,培养专业的数据管理分析团队和应对团队,定期进行涉税数据的对比和筛查,通过分析应对发现纳税人涉税和税务人员执法两个方面的风险点,定期发送给各业务部门使用和处理,及时堵塞管理漏洞.(2)完善权利制约机制.加大全国纳税服务规范和征管业务规范的落实力度,进一步细化税收执法的岗位职责,制定权力清单和责任清单,理顺执法流程,明确执法人员在每一个执法环节中的权利和义务,对各层级、各部门、各岗位、各环节的税务人员管理职责进行规范,坚决防止为了某个管理目的而随意更改流程,产生新的执法风险.
2.强化内控制约,完善法律救济.
(1)强化税收执法督察机制.建立执法督察常态化管理机制,构建税收行政执法管理绩效管理指标,利用信息化手段进行筛选,通过不定期锁定重点项目,采取调取数据分析、查看案卷、走访纳税人等形式,全面掌握基层重点项目执法情况,做到日常督察、专项督查、专案督查有机结合,实现"风险源头防控,纠错提前介入,操作全程留痕,过错实时追究"的目标,进一步规范执法行为.(2)建立执法案卷定期评比机制.对每名干部和每个案件的执法情况都要建立详细的档案,规定档案中应有的内容和要求,每半年交流评比一次,奖优罚劣,让执法监督更具有可操作性.(3)完善税收法律顾问机制.各级税务机关都应该根据本地实际情况,挑选精干力量,组建法律咨询团队,参与重大行政事项决策和重大案件审理,认真听取专家意见建议,更好地提高行政执法水平,畅通多元化争议处理渠道,加强纠纷隐患研判分析,公正高效处理税收争议,维护征纳合法权益.
(三)注重协作共治,构建友好生态
1.引导纳税人自觉遵从.
(1)加强风险预警提醒.及时提醒纳税人、税务机关关注的风险领域和风险群体,明示纳税人偷漏税行为的后果,通过加强日常监管中的风险提示,帮助纳税人有效识别风险,主动防范风险,提高税法遵从度.(2)实行个性化服务.对重点纳税人通过个性化的税法辅导和业务指导提供税收建议,让纳税人提升自我化解风险、主动防范税收风险的能力和意识.(3)密切税企双方互信合作.深化企业在风险管理过程中的参与度,调动企业自主防控税务风险的积极性,引导企业主动配合和自觉遵从,提高税务机关风险管理效率.(4)强化风险应对管理.对经过提醒仍不改正的纳税人,通过纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等风险应对手段,推动纳税人去遵从,严把税务稽查这一最后关口,切实降低税收流失率.
2.强化社会综合治税.
(1)健全纳税人信用档案.依托现有社会征信资源,建立健全纳税人信用档案,完善纳税人信用记录、信用评级、结果运用等征信体系建设,推出差别化服务、配套服务等举措,引导纳税人自觉遵从.(2)强化税务部门与政府职能部门、中介机构、社会组织的沟通协作机制,构建"党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与"的税收共治大格局.(3)建立完善的司法保障体系.建立税警联席会议制度,开展联合办公,共同打击涉税违法犯罪行为;构建严密的税收违法的法律责任体系以及司法救济体系,确保税收违法行为有法可依、违法必究.
3.密切国际税收协作.
(1)夯实国际税收协作的基础.完善国际税收协作的法律法规,加强双边税收协定、多边税收协定的谈签,共同构建开放、包容、均衡、普惠的税收合作架构,为走出去企业提供法律保障.(2)加强国际税收情报交换.进一步协调与各国政府的合作,从多个层面推动国际税收情报交换,为维护良好的国际税收秩序奠定坚实的基础.(3)切实做好反避税调查工作.加强各国之间的征管互助,着力构建"管理、服务、调查"三位一体的反避税防控体系,切实解决税基侵蚀和利润转移,有效防范跨境税源的流失.
(四)强化法治思维,提高综合素质
1.转变观念,强化业务学习.
(1)树立起依法行政是最有效保护的理念.在强调纳税人依法纳税的同时更加突出征税人依法征税的思想;重点强化税务干部的法治理念,加强税收执法知识基本技能培训和警示教育,提高基层干部依法行政意识,在工作中自觉地学法遵法守法执法,消除执法上的侥幸和麻痹心理.(2)拓展税收执法知识教育的内容.不仅要学习税收法律法规,还要把与税收执法业务操作中联系紧密的部门法律法规列入,如行政强制法、行政复议法及条例等规定,达到法律知识的全覆盖.(3)建立基层干部学习记录.规定其每年参加法制学习的时间不少于20天,每年参加两次法律法纪考试,对达不到规定要求的基层干部坚决给予补课,直至达到目标为止.
2.注重人才管理,打造法治化管理团队.
(1)加强人才引进和培养.通过实施人才强税战略,实行税务人才培养计划,招录引进高素质人员,提升税务干部队伍业务能力水平和思想觉悟.(2)抓好基层中层以上干部和税收法制员税收法治行为的养成.中层以上干部往往有执法权或执法决策权,要让这部分人牢牢掌握税收执法的基本规则、基本程序和基本要求,并在工作中运用自如.同时加快培养一批基层税收法制员队伍,让他们敢于执法、善于执法,发挥他们在执法过程中的监督职责,真正把执法风险防范于前,实现执法风险过程覆盖.(3)持续推进绩效考核.加强对税务干部的日常考核,调动基层税务干部干事创业的积极性、主动性.
参考文献
[1]刘明虎.防范税收执法风险指引[M].北京:中国税务出版社,2011.
[2]袁森庚,李欣.清醒与自律:税收执法风险防范及案例分析[M].北京:经济科学出版社,2011.
