摘要：金融消费者保护对我国金融业长期稳定发展至关重要, 而我国在这方面的立法和制度建设几乎处于空白状态, 学界对该领域也有不少的争论和探讨。本文通过厘清“金融消费者”的概念、主体范围等基础性问题, 分析我国在这方面的现状及存在的问题, 在借鉴国外金融消费者保护的实践经验的基础上, 提出了符合我国国情和现实需要的制度改革建议。
关键词：金融消费者; 权益保护; 国际经验; 制度完善;
金融消费者是金融市场的重要参与者, 也是金融行业持续健康发展的重要推动者。然而, 与金融市场上的“经营者”——金融机构相比, 个人的专业知识水平、信息收集能力、经济实力等各方面都处于明显劣势, 而且参与金融活动的个人势单力薄, 时刻可能面临不公正的待遇和利益侵害。近期诸如“个人信息泄露”、“客户陷入金融骗局”等公众金融受害事件时常见诸报端就是印证。因此, 有必要在法律中确立参与金融活动的个人的消费者身份, 将消费者保护理论扩展到金融业领域, 以矫正金融交易双方力量的不均衡, 维护该领域消费者的合法权益。
一、金融消费者权益的法律保护概述
(一) 金融消费者的概念和主体范围
近年来, “金融消费者”一词已经被法院和各级政府部门使用到裁判文书和规范性文件中去。但尚无一部法律对“金融消费者”的概念作出统一、明确的定义, 《消费者权益保护法》对什么是“消费者”也没有明确界定, 法律规定的不完善导致理论和实务界存在大量争议。通常认为消费者是指为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人。有学者认为《消费者权益保护法》的保护对象完全可以包括金融业领域的消费者, 笔者对此并不认同。因为“为生活需要”是《消费者权益保护法》中消费者的三个构成要素之一, 如果把银行存款人和与保险公司签订保险合同的当事人理解为消费者尚没有什么问题, 而把以收益为目的进行投资的投资人理解为消费者则未免有些牵强。
由上述讨论可知消费者的主体范围是为生活消费需要购买、使用金融商品或接受金融服务的自然人。对于金融消费者的主体范围, 有学者认为单位消费者也应被赋予金融消费者的地位, 笔者认为此处讨论的金融消费者仅指个体消费者, 而不包括单位消费者。基于对金融消费者主体范围的认识和对其概念的讨论, 笔者认为, 金融消费者是指购买、使用金融产品或接受金融服务的自然人。
(二) 金融消费活动的特征
第一, 交易双方信息不对称。金融业是典型的服务行业, 金融商品的实质内容是各类金融服务, 这些服务消费者看不见也摸不着, 更不能通过观察表面来检验其品质, 只能通过金融机构口头或书面说明传达的信息来了解金融商品的具体内容。所以, 掌握准确必要的信息对消费者在金融消费中做出正确判断至关重要。然而这些重要的信息的来源几乎都掌握在金融机构一侧, 消费者只能依赖金融机构的主动提供。如果没有法律的介入, 对消费者加以保护, 消费者将时刻面临利益侵害和经济损失。
第二, 金融消费者认识的局限性。金融商品作为一种特殊商品, 其在风险形式、费用构成等方面都具有极高的专业性。面对这些种类繁多并且结构复杂的金融商品, 消费者很少能够在完全理解的基础上从事金融交易。即使金融机构提供了金融商品的有关信息, 但是大量晦涩的专业术语, 对普通消费者来说也无异于“天书”。而要消费者自己掌握这些专业知识显然是不现实的, 况且金融市场瞬息万变, 消费者学得再快, 也很难赶上金融市场的创新。
第三, 金融交易的对立性和风险性。金融商品主要满足金融消费者的支付结算、信用供给和资产运用等需求, 具有较高的负债率, 从而会存在一定的信用风险, 同时金融机构的操作风险、资本市场外部风险也是客观存在的。消费者如果缺乏相关的金融风险认知极易在金融交易中遭受损失。同时, 经营者关心金融商品的交换价值与消费者关心其使用价值之间存在明显的对立性。在利益的驱动下, 二者的利益对立日益激化, 经营者往往会以损害消费者利益为代价而追求利益最大化。消费者一旦在交易中遭受侵害, 其后果往往较为严重。
二、对国外金融消费者权益法律保护的考察与启示
(一) 英国金融消费者的法律保护
金融危机前, 英国已于2000年出台的《金融服务与市场法》首次使用了“金融消费者”的概念, 并且确立了比较完善的金融消费者保护制度和框架。金融危机后, 英国又进行了一系列金融改革。撤销原有的单一监管机构——金融服务局 (FSA) , 而成立金融行为局 (FCA) 和审慎监管局 (PRA) , 分别负责对整个金融行业服务行为的监管和实施对银行、保险等金融机构的审慎监管。在金融纠纷调解机制上, 英国成立金融巡视员服务公司 (FOS) 以调解或仲裁等非诉讼方式处理金融消费者争端。FOS秉持公平、独立的原则免费为消费者提供除司法救济以外的金融纠纷解决途径。在金融教育方面, 英国还成立了专职开展消费者教育工作的“消费者金融教育局”, 并将金融知识教育纳入到学校教育体系当中。
(二) 美国金融消费者的法律保护
2008年美国次贷危机以后, 美国财政部发布了《金融监管改革——新基础重建金融监管》, 指出对金融消费者保护不到位是引发金融危机的重要原因之一。为此美国政府高度重视金融消费者保护, 发布了《多德-弗兰克法案》, 专门设立了一个统一且独立的金融消费者保护机构:消费者金融保护局 (CFPB) 。局长由总统提名, 经费在美联储体系内独立预算。该局还享有一定的立法和执法权, 可独立实施监管。同时美国政府还制定了多个计划机制对消费者利益进行维护与救济。
(三) 日本金融消费者的法律保护
与英美等国不同, 日本在次贷危机中受到的冲击没有那么严重, 这归因于日本在金融消费者保护方面的努力。2001年出台的《金融商品销售法》以金融消费者为保护对象进行立法, 对购买、使用金融商品以及接受金融服务的消费者予以特别保护。该法还对金融机构的说明义务、金融机构劝诱行为的适当性等重要事项作了统一规定。2006年的《金融商品交易法》加强了金融机构法定义务的规定, 而且采用了“特定顾客”的概念以实现对金融顾客的区别对待。
(四) 国外金融消费者权益保护对我国的启示
英美等国金融业起步较早, 经过不断地改革与实践, 其在金融消费者保护方面的立法与制度建设较为成熟, 也为我国金融消费者权益保护工作提供了不少借鉴与启示。
第一, 均建立了较为完善的金融消费者保护法律体系。纵观金融消费者权益保护最好的国家, 都出台了专门且完善的金融消费者权益保护法律, 如英国的《年金融服务法》和美国的《多德·弗兰克法案》。可见, 为了更好保护金融消费者权益, 有必要建立专门的金融消费者权益保护法律体系。
第二, 均设置了独立的金融消费者保护机构。美国的消费者金融保护局 (CFPB) 和英国的金融行为局 (FCA) 都是作为一个独立的、统一的机构承担着金融消费者权益保护方面的职能。它们在经费支出和人事任免上都有一定的独立性, 所以在金融消费者保护和对金融机构的监管上显得更加有效。
第三, 金融纠纷诉讼替代机制较为完善。英国的金融巡视员服务公司 (FOS) 、日本的ADR纠纷调解机制为金融消费者提供高效率、低成本的金融纠纷解决途径, 相比司法救济, 这种纠纷调解机制对数量众多、标的额小的金融消费者来说则具有明显的优势。
三、当前我国金融消费者权益的法律保护现状及存在的问题
(一) 我国金融消费者权益的法律保护立法现状
当前我国尚未有针对金融消费者权益的专门立法, 对于金融消费者权益的纠纷案件, 法院只能适用《民法通则》、《合同法》或《消费者权益保护法》中关于诚实信用、公平交易等原则性规定作为判案的依据。然而随着金融业务的创新, 金融产品设计的复杂化, 《消费者权益保护法》已经不能满足金融业领域解决金融消费权益纠纷的需要。颁布一部关于金融领域消费者权益保护专门法成为一个不可回避的问题。
(二) 当前我国金融消费者权益法律保护存在的问题
1.金融消费者认识水平仍然比较低。金融商品有很强的专业性壁垒, 金融消费者金融知识的不足以及学习精力有限, 很难在完全了解金融商品的情况下做出消费决定。而随着金融业务的不断创新, 特别是互联网金融的发展, 消费者对金融产品的认识越来越赶不上金融创新的步伐。
2.金融机构存在经营不当的行为。近年来, 国内经济增速放缓, 特别是受互联网金融兴起的影响, 金融机构较之以往的传统盈利模式不断受到冲击, 部分金融机构出于逐利的本能, 夸大金融产品的优势、隐瞒自身的劣势, 侵犯金融消费者知情权;对两项相对独立的金融产品进行捆绑销售, 侵犯金融消费者的自由选择权;泄露客户信息, 侵犯金融消费者的隐私权。
3.监管部门的监管活动成效甚微。对金融机构的监管, 我国采用的是“一行三会”分业监管模式。以往的实践中, 这种监管模式对各行业内部的金融消费维权呈现出一定优势。但随着业务的交叉和创新, 跨金融消费领域的金融消费纠纷日益增多, 现有的监管模式日益显露疲态。分业监管天然的行业局限性, 再加上各机构缺少必要的协同, 使其越来越无法满足对金融消费者权益保护的需要, 导致监管部门的监管活动成效甚微。
4.金融纠纷诉讼替代机制不健全。金融纠纷的解决途径主要有诉讼、仲裁、调解和投诉, 由于司法救济诉讼周期长、诉讼费用高, 一旦发生纠纷, 消费者需要消耗相当程度的经济成本和时间成本, 这对广大中小消费者们来说显然是难以接受的。对于仲裁, 它只适用于金额较大较为复杂或专业性强的纠纷, 对日常小额消费纠纷不太适用。而由于调解委员会或消费者协会专业能力有限, 以及金融机构的强势地位, 投诉和调解对纠纷解决的效果也是令人不甚满意。
四、完善我国金融消费者权益法律保护的建议
(一) 制定专门的金融消费者权益保护法
由于金融消费活动有其天然特殊性和专业性。笔者认为制定一部专门的金融消费者权益保护法更符合当前的现实需要。英美日等金融消费者保护较好的国家都已经制定了专门的金融消费者权益保护法律。为了更好保护金融消费者和解决金融纠纷, 我国也应尽快制定符合我国现今国情和需要的金融消费者保护法。从立法层面保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等基本权利。为此提出如下构想:
1.引入举证责任倒置规则。举证责任倒置, 是指法律直接规定的侵权诉讼案件中, 由侵权人负责举证, 证明与损害结果之间不存在因果关系或受害人有过错或第三人有过错承担举证责任。一直以来, 举证难都是金融领域消费者权益纠纷案件中的一大痛点。笔者认为, 引入举证责任倒置规则, 恰恰能解决这一问题, 由侵权人一方负举证责任, 以平衡金融交易中的信息不对称。
2.加强金融机构的说明义务。根据《保险法》规定, 订立保险合同, 采用保险人提供的格式条款的, 保险人应当向投保人说明合同的内容。而我国《商业银行法》除了规定商业银行应当向顾客公告存贷款利率和营业时间外, 没有任何关于说明义务的规定。我国《证券法》也规定了信息披露规则, 但是上述法律条文均没有系统性规定金融机构应当对于所有可能影响消费者交易决定的“重要事项”加以说明, 只是简单地强调对某些事项的说明规则。因此, 有必要强化金融机构的说明义务, 并将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中统筹规划, 落实人员配备和经费预算, 完善金融消费者权益保护工作机制。
(二) 建立一个统一的金融消费者保护机构
目前, 我国金融领域的消费者保护机构有:中国人民银行金融消费者保护局、银监会银行业消费者保护局、保监会保险消费者权益保护局和证监会投资者保护局四个。金融业消费者保护机构如此密集地存在, 为何又会出现金融消费者被害事件时时见诸报端?究其原因, 主要在于上述消费者保护机构, 都是基于对金融机构的行政监管来实现对金融消费者的保护, 而没有站在消费者角度从根本上解决金融消费者由于信息收集能力差、专业局限性、分散性强等带来的消费者权益保护问题。鉴于金融消费者保护对我国金融长期稳定的重要作用。笔者认为有必要建立一个统一的、独立的金融消费者保护机构。从消费者一方出发通过加强金融消费者教育、执行金融消费者保护方面法律法规来维护金融消费者的合法权益。同时加强金融消费者保护机构和地方政府的合作, 探索建立中央和地方人民政府金融消费者权益保护协调机制。
(三) 完善金融纠纷诉讼替代系统
基于金融消费者与金融机构力量的不平衡, 再加上司法救济手段周期长、费用高的特点, 消费者遇到金融纠纷时往往投诉无门。因此, 有必要完善多元化的纠纷解决体系, 建立金融纠纷快速处理机制。通过考察国外金融消费者权益法律保护的实践经验, 英国金融巡视员服务公司 (FOS) 等机构免费为消费者提供除司法救济之外的金融纠纷解决途径比较适合我国当下的需要。因此有必要完善我国金融纠纷诉讼替代系统, 为解决金融纠纷、维护金融消费者合法权益提供便利。金融社会组织也应当充分发挥自身优势, 积极参与金融消费者权益保护工作, 协助金融消费者维权, 在金融消费者权益保护中发挥重要作用。
(四) 建立金融消费者教育长效机制
金融消费者金融专业水平低和认识的局限性是导致金融消费者受侵害的重要原因。纵观各国金融监管体系, 毫无例外地都在不同程度上进行了金融消费者教育活动, 这说明金融消费者教育在金融消费者权益保护中有着不可或缺的重要作用。我国在金融消费者教育方面做过不少努力却成效甚微, 其原因主要在于以往的金融消费者教育活动效率低、形式工作多、资源浪费严重。笔者认为有必要建立金融消费者教育长效机制, 并将金融消费者教育纳入高校公共课程体系, 从根本上缓解金融消费者专业的局限性。
参考文献
[1].何颖.金融消费者权益保护制度论[M].北京大学出版社, 2011
[2].黎晓道.论金融消费者的主体范围[J].知与行, 2016 (16)
