摘要：高校学生管理法治化是全面依法治国背景下,依法治教、依法治校在学生教育管理领域的具体要求。自教育法和高等教育法颁布以来,学生管理法治化虽然已经有了一定的框架体系,法治社会的创建也为学生管理法治化营造了良好的社会氛围,但高校在学生管理过程中,仍然存在着管理实践与学生权得冲突的情形,阐述了学生管理法治化在受教育权、人身仅、财产权等权益保障中存在的问题,从管理理念、制度体系、程序正当、救济机制等方面予以了原因分析。
关键词：学生管理; 法治化; 冲突; 教育权; 人身权; 财产权;
一、学生管理法治化的内涵
学生管理是高校管理的重要组成部分;高校学生管理法治化是全面依法治国的必然要求;是依法治国理念在教育领域,特别是学生教育管理方面的具体;[1]是高校学生管理必须达到的理想水平;是对高校对学生实现公平、公正管理,维护并促进学生合法权益获得实现的概括性描述。一般认为,学生管理法治化是指高等学校在学生管理过程中,能严格依照国家教育相关律法及高校内部校规校纪,管理行为遵循法治精神,管理程序正当合规,具有成熟的管理执行机制和监督机制,能体现法律的公平与正义。
“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是社会主义法治的基本要求,学生管理的法治化应当包括学生管理的制度体系健全、内容一致、层次完整,即符合法治精神,又体现教育规律;学生管理必须依规定进行,规定即包括法律法规,也包括在法律法规指引下制定的具体规章和制度,任何管理行为不得违反规定;学生管理行为必须按制度规定的要求执行,执法的自由裁量必须在限度内进行;学生管理行为违反规章制度,影响学生的各项合法权益时,管理行为的实施主体须追究问责。
二、学生管理法治化现实基础
(一)学生管理法治化的法制基础
宪法赋予了所有公民受教育的权利,教育法中也明确规定了学生的受教育权,公正评价权,受奖励资助权,人身财产等合法权益受侵后的救济权。2015年,高等教育法规定高等学校应当面向社会,依法自主办学,规定了高校学生的正当权利,受法律保护。法律法规中关于学校管理和学生权益的一系列规定,都要求高校依法办学,依法治校,切实维护并保障学生的合法权益,实现学生管理法治化。
自改革开放以来,政府持续推动社会主义法制建设,倡导形成法治社会,教育方面的立法也有序开展。根据教育法律法规的效力等级,基本形成了宪法、教育基本法、教育法规和教育规章相一体的教育管理立法体系。包括《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》《普通高等学校学生安全规定》《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》等几十部法律法规和规章制度,构成了我国现行的教育法律框架,且在不断地修订完善。这些法律规范也成为了高校学生管理法治化的法制基础和法制依据。
(二)学生管理法治化的社会基础
党的十五大明确提出依法治国的基本方略,党的十六大提出要把依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”,还把依法治国作为是“发展社会主义民主政治”的一项基本内容。中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面依法治国进行了总动员。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了明确的依法治校目标要求,教育部印发《依法治教实施纲要(2016—2020年)》,强调学校依法办学推进教育治理体系和治理能力现代化。[2]教育部于2003年和2013年先后发布《关于加强依法治校工作的若干意见》《全面推进依法治校实施纲要》,要求各类学校按照法治精神与原则,转变管理理念、手段和方式,进行法治化管理。依法治国、依法治教、依法治校的理念已经明确,法治的文化业已形成,法治工作的不断推进已经为高校学生管理法治化创设了良好的社会环境。
三、学生管理法治化存在的主要问题
(一)管理实践与受教育权的冲突
1. 因教育资源与水平区域性差异而产生平等受教育权丧失。
教育法规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会”,但现实中因资源分配不平衡,教育质量差异大,国家统筹考虑各类因素,区域性高考命题,区域性录取分数与录取计划实质上与平等的受教育权相违背。
2. 剥夺或限制学生的受教育权。
《普通高等学校学生管理规定》明确了实施“开除学籍”处分决定的情形,也赋予了高等学校内部管理的权限。但存在有些高校为了严肃校纪校规,往往在制定高校内部规定时提高标准,在进行处分适用时从严处置,导致一些处分行为背离了法律法规的原则精神,直接剥夺了学生的受教育权。
3. 侵害学生获得公正教育评价的权利。
教育法规定学生在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。学位条例对于学士、硕士、博士学位的授予条件规定也较为原则性,各高校在学生管理与评价工作中自由裁量权较大,时常发生学生与高校在学业与学位证书问题上的冲突。
(二)管理实践与人身权的冲突
1. 侵犯学生的人身自由权。
部分高校基于学生安全管理的角度,要求所有学生实行住宿制,不论学生家庭远近,一律住校由学校统一管理,或者对学生的走读实施极其苛刻的限制条件。虽是基于学生人身安全着想,但高校学生已经是完全民事行为能力公民,学生有权根据自己的生活习惯与家庭条件选择合适的求学方式,高校关注的焦点应该是学生、家庭、学校三者的义务与管理职责。
2. 侵犯学生的名誉权。
学生名誉关系其在学校的地位、人格尊严等,会对学生能否在校进行正常的上课学习、交往生活产生很大的影响。但是,高校在管理过程中,经常存在将学生考试成绩公之于众,将对学生违纪处分的决定进行通报公告,且对学生个人信息未予以隐匿,极易对学生的名誉权造成损害。如果以教育为目的将违纪学生信息与具体行为细节予以保留,既能维护管理制度的严肃性,也能达到教育学生及其本人的效果,且不会侵犯学生的名誉。
3. 侵犯学生隐私权。
主要表现于高校基于安全保卫和治安管控,及提高管理效率的需要,安装监控设备进行录影录像的行为。对于厕所、宿舍等学生个人生活的秘密场所,绝对不进行信息采集。此外,对于学生个人信息的保护,尤其是需要与社会单位进行信息与数据交互时如何予以管控,避免信息泄露。
(三)管理实践与财产权的冲突
1. 收费问题。
收费项目的扩大,收费标准的提高,已取消项目的继续收费是目前高校侵害学生财产权的主要形式。包括部分高校违法收取学生录取时的赞助、建校费;学生转专业时的转专业费;不符合物价部门要求收取的补考费、重修费;强制收取的社会服务类代购与服务费;统一征订教辅材料、课外读物商业购买;实验实训器材损坏高价赔偿等。
2. 罚款与财产没收问题。
在部分高校学生管理过程中,基于某些方面存在一定的管理难度,高校为了追求短期的管理效果,往往会采取罚款的错误举措。特别是在校园安全文明管理领域,如对抽烟的罚款、宿舍违章电器的没收、交通工具违停的罚款等。
四、学生管理法治化存在问题的原因
(一)管理理念陈旧,法治观念不强
在传统思想的影响下,一些高校和教育管理者的管理理念陈旧,法律意识淡薄,简单的认为依法治校就是用法规制度来管理学校、管理学生,强调了学校管理者的主体地位,在学生管理制度的制定,学生管理工作的开展中都以学校管理者的意志为转移,忽视了从学生权益角度去考虑问题。主要表现在学生管理“重管理轻教育,重义务轻权利”。大学生的管理应该是教育式的管理,而不是管理式的教育。高校如果把管理做为工作的核心,单纯的要求学生遵守学校制度,认为不出事,不惹事就达到教育的要求,那与管理育人的目标相差甚远。关于重义务、轻权利,许多高校出于学生管理便利性,结合学校实际情况,制定了符合学校特定要求的条例与办法。在制度的制定过程中,主要是以学生应该怎么做、禁止怎么做这些条款为多,体现了管理者对学生的义务性要求,对于高校自身而言,则更多的以可以怎么做、有权怎么做描述为多。这些教育理念对法治管理的原则精神不一致,会在学生管理过程片面强调高校权力而忽视学生的权利。
(二)学生管理法律法规和校纪校规不完备
1. 国家层面的法律法规,部门规章不健全。
教育法的颁布标志着教育法制体系基本框架确立,高等教育法的出台,则对高等教育领域形成了指导性规范。但与其匹配的关于高等教育的其他法律法规则屈指可数,如高校设置条例、学位管理的条例、自考管理条例等,且大部分是二十世纪八九十年代的产物,对高校学生管理现实指导意义最高的应是教育部部门规章《普通高等学校学生管理规定》。从国家层面的法律规章来看,在学生管理立法上还存在一定的空白,学生管理法律法规的实际操作性不强、原则性条款多、解决具体问题的针对性不强。
2. 高校自身的校纪校规不健全。
高校制定校纪校规时注重管理权力的运用和执行,对管理对象的权利较少关注,体现在具体规定中出现学生的义务性要求和权利性保障不平衡,义务性的规定要比权利性规定多很多。高校在国家法律法规与规章制度的指导下制定校纪校规,往往会在具体条款的采用时,融入学校的实际情况,增加学校的特殊要件,而这些特殊的要求,有时会超越法律法规所规定的界限,容易造成学生受教育权利的侵害,或者受教育权利实现难度的大幅增加,对学生的人身权、财产权存在不同程度的侵害。
(二)学生管理正当程序原则履行不规范
程序公正日益成为现代法治的核心要素,学生管理程序正当是受教育者权利保障的基本要求,没有正当程序,高校学生管理过程就不可能做到真正的公正、公开、公平。目前,不管是国家层面的法律法规还是校级层面的校纪校规,都是某一方面的原则性规定,或者解决某方面问题的概括性、实体性要求,但对解决问题的程序性要求很少有明确的规定,更没有单行的程序性规章。虽然,在高校学生管理规定的条例中有正当程序的内容,但其与法治精神所追求的完整意义的程序正当有一定的差距。在高校管理制度订立阶段,一般缺乏学生的有效参与,以管理者自我意志为主。在制度执行阶段,对待具体问题的处理,往往只是注重处理决定后的程序要求,在处理前、处理过程中要遵循什么流程,履行什么手续,是否要召开听证程序,缺乏详细的规定,管理工作中也容易将其忽视。
(三)教育管理监督救济机制相对薄弱
维护学生的合法权益是高校学生管理法治化的基本诉求,当权利受到侵害时,给予有效地救济是法治的基本要义。教育法明确了受教育者对学校给予的处分不服提出申诉或二条救济路径。对于申诉权一般理解为同级申诉和向上级的申诉,对于同级申诉,虽在各高校内部,一般都成立专门负责受理申诉的机构和人员,如学生违纪处理委员会,但其管理干部、专业教师、学生代表组成的非专业队伍能否作出中立合理的裁判必须加以思考。而对于向上级的申诉途径,在高校的管理制度里一般不予涉及,即使有相关条款,但具体的受理单位、申诉方式学生也不得而知,真正的行使无从谈起。诉讼是学生权益救济的最后保障,司法实践中,法院的具体受理范围界限不是太清晰,法院仅是对法律赋予高校行政权力范围内的事项予以裁判,存在一定的自由裁量情形,法院驳回管理对象诉讼请求的情形时有发生,司法审查监督在高校制定制度及学生权利救济方面作用都比较薄弱。
参考文献
[1]刘舒君.高校学生管理法治化研究——以学生权利为视角[J].吉林农业科技学院学报,2013(1):83-88.
[2]袁贵仁.加快推进教育治理体系和治理能力现代化[J].人民论坛,2014(13):10-13.
