摘要：我国环境案件在行政处罚与刑事处罚的衔接上存在若干困惑, 环境刑法具有行政从属性, 其罪名设置与行政法难以对应;部分罪名行刑衔接点不科学, 立案标准存在“过高”或“过低”的现象, 易出现罪刑不适应问题;行政处罚与刑罚的处罚方式不协调, 在财产罚和资格罚方面有所欠缺, 难以衔接。由于环境案件的特殊性以及环境法益的重要性, 要通过细化环境刑法的罪名设置, 以保证与行政法相对应;要完善立案标准, 保证其罪刑相适应;要完善环境刑法的处罚方式, 确保罚款与罚金的衔接并增设资格罚, 增强刑法的权威性。
关键词：环境案件; 刑罚; 行政处罚; 行刑衔接; 困境; 对策;
随着全国上下呼唤生态文明, 环境问题已经成为了人们如同衣食住行一样关注的话题。2018年全国法院共受理环境资源刑事类一审案件26 000余件, 比上年增加了16.51%, 环境刑事案件与环境行政案件在数量上都有不同程度的提升。1同时环境案件的行刑衔接问题也成为了一项重大课题, 也是一项重大难题。我国现行环境刑法依然存在滞后性, 无法跟上时代的节奏, 为了保证环境案件得到公正处理, 确保罪刑相适应, 规范环境案件的行刑衔接问题不容忽视。本文通过分析现行环境刑法及相关环境问题的司法解释、行政法的立法现状, 并结合实际案例, 分析环境案件行刑衔接的困境, 总结目前我国环境案件行刑衔接存在的几点问题, 并进一步提出解决方案, 力图使环境案件罪刑相适应, 使环境案件的行刑衔接更为科学, 降低执法以及司法成本, 提高全社会对于环境问题的关注, 以减少对于环境及资源的侵害。
一、环境刑法与行政法的立法现状
我国现行《中华人民共和国刑法》 (以下简称《刑法》) 共452条, 有17条涉及到环境保护问题, 其中包括水体保护、森林资源保护、土地保护、野生动植物保护、矿产资源保护等内容。2对于《刑法》中有关环境与资源保护的相关内容, 统称为环境刑法。环境刑法与相关行政法是我国环境案件处罚的依据, 为保护我国的自然资源与环境提供了法律保障。
(一) 现行《刑法》的立法现状
由于我国《刑法》采取了依附性、散在性的立法模式, 环境犯罪根据不同的类型, 分散规定。目前, 现有环境刑法条文仍无法穷尽我国现阶段出现的环境问题及危害环境的具体行为。同我国《自然资源与环境保护法》相比, 将其中所包含的环境概念和环境要素相对比, 环境刑法对于环境的规定, 其采用了相对狭义的环境概念, 所涉及的环境法益绝大多数是自然环境, 而有关人文环境以及社会环境的规定少之又少。我国环境刑法所涉罪名, 3包括走私珍贵动物、珍贵动物制品罪 (151) , 走私废物罪 (152) , 走私罪 (逃避海关监管将境外固体废物运输进境的) (155) , 妨碍动植物防疫、检疫罪 (337) , 污染环境罪 (338) , 非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪 (339) , 非法捕捞水产品罪 (340) , 非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪, 非法狩猎罪 (341) , 非法占用农用地罪 (342) , 非法采矿罪、破坏性采矿罪 (343) , 非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪 (344) , 盗伐林木罪、滥伐林木罪 (345) , 破坏环境资源罪 (346) , 违法发放林木采伐许可证罪 (407) , 环境监管失职罪 (408) , 非法批准征收、征用、占用土地罪 (410) , 动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪 (413) , 这17条构成了环境刑法的全部内容。
(二) 环境案件相关司法解释现状
自2000年以来, 我国相继出台了若干司法解释, 涉及破坏森林资源、破坏野生动物资源以及海洋自然资源等。我国环境案件的立案标准越来越细化, 内容也更加丰富。2013年6月8日, 备受瞩目的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》 (以下简称“司法解释”) 出台, 经二次修改, 目前最新的相关司法解释于2017年1月1日起实行。4据统计, 2014年之前, 我国每年的环境刑事法律案件不超过50起, 其中, 2002年立案的环境刑事案件仅2起, 而环境行政处罚案件每年大约为10万起。在2004年“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”中, 时任环保总局副局长汪纪戎透露, 自1997年《刑法》生效到2004年, 全国以“破坏环境罪”定案的仅3起。5但自2013年6月该司法解释实行起, 我国环境刑事案件的立案数量猛增。“2013年7月至2016年10月, 全国法院新收污染环境、非法处置进口的固体废物、环境监管失职刑事案件4 636件, 审结4 250件, 生效判决人数6 439人;年均收案1 400余件, 生效判决人数1 900余人。相较于过去年均二三十件的案件量, 污染环境刑事案件量增长十分明显。”62017年, 人民法院新收环境污染案件2 344件;2018年, 人民法院新收环境污染案件为2 409件。7究其原因, 是由于2013年出台的司法解释对于环境案件的立案标准有了具体的规定, 使绝大多数环境案件的立案、审判和量刑有了可操作性, 改变了以往立案标准模糊的状况。并且对一些环境案件的立案标准进行了细化, 甚至标准有所降低, 大大提高了打击环境犯罪的效率。
(三) 相关法律的立法现状
我国相关环境保护类的法律, 除《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称《环境保护法》) 以外, 在各个环境领域都有其具体的法律规范, 例如《中华人民共和国森林法》 (以下简称《森林法》) 、《中华人民共和国野生动物保护法》 (以下简称《野生动物保护法》) 、《中华人民共和国土地管理法》等, 在各种法律中, 有关法律责任的具体规定表述多为“违反……的行为, 处……罚款;构成犯罪的, 依法追究刑事责任”。例如, 《森林法》第43条规定, “在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的, 由林业主管部门责令停止违法行为, 没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得, 可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的, 依法追究刑事责任”。8可见, 相关法律的法律责任一章采取了行政处罚规定和刑罚相结合的规定模式, 换言之, 多数行为如逾越必要限度将会受到刑事制裁。
二、我国环境案件行刑衔接的困境
环境案件从行入刑一直是实务界困惑的焦点, 主要原因是案件从行政处罚到刑事处罚的过渡需要环境行政机关的裁量, 根据实际情况决定是否移交司法机关。但环境刑法罪名设置以及环境刑法与行政法的衔接点不尽科学, 给环境案件的行刑衔接带来困难。近年来, 也发生了几起环境资源类的争议案件, 引起了社会广泛关注, 接下来将对环境案件的行刑衔接问题进行讨论。
(一) 环境刑法罪名设置与行政法难以对应
环境案件在刑事处罚时, 需要依赖相关环境行政法进行确定是否构成犯罪, 我国环境刑法具有行政从属性。9然而, 我国环境刑法无法完全依赖环境行政法。第一, “空白罪状”由两种方式构成, 一是确定的空白罪状;另一种是不确定的空白罪状, 例如非法处置进口的固体废物罪, 是指违反国家规定, 将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的行为。可见, 不确定的空白罪状表述较为模糊, 难以操作。第二, 我国行政法内容复杂, 体系庞大, 没有形成独立的体系, 分散在若干个条文中。环境刑法的规定依然停留在“粗线条”的罪名设置中, 没有和行政法律规范形成逐一对应的关系, 10在罪名适用上, 出现了难以“找法”的程序性困难。
在罪名设置上, 我国环境刑法与《环境保护法》对于“环境”的概念存在差别, 环境刑法依然停留在小环境的概念上, 但我国《环境保护法》所包括的环境要素有大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。11我国环境刑法未能全面覆盖《环境保护法》所包含的环境要素, 因此, 在环境刑法中所包含的罪名较少。相对于日益复杂的环境破坏形式, 远远无法满足当代对于环境保护的迫切需求。《环境保护法》中的许多要素, 例如草原、湿地均没有专门的罪名加以规制, 设置罪名相对狭隘。并且当代新环境问题以及破坏环境的新手段均未被考虑, 环境刑法存在滞后性及空白性, 因此, 这样必然会导致刑罚与行政处罚无法紧密相扣, 存在脱节的情况。
(二) 部分罪名行刑衔接点不科学
在环境案件的行刑衔接中起到关键作用的是行刑衔接点的设置。一般认为, 环境行政违法与环境犯罪之间, 行政罚与刑事罚之间的联系与区别有三种理论, 它们分别为质差论、量差论与质量差论。12而无论哪种学说, 其中心思想都认为刑事犯罪必然要重于行政违法。因此, 危害环境的行为首先被评定为违法, 即行政违法, 当达到某一界线时, 则为违反刑法的犯罪行为。笔者通过梳理相关法律, 同环境刑法条文与立案标准进行对比和衔接, 认为部分罪名的入刑标准过高或过低, 易导致轻罪重判或重罪轻罚, 不符合罪刑相适应的原则, 易导致司法不公。
资源类犯罪极其容易产生轻罪重判之现象, 此类犯罪立案标准十分具体, 可操作性强, 易于判断, 定罪量刑十分容易。而污染环境类案件虽然案件数量多, 但入刑的比例却远远小于资源类犯罪案件。通过对裁判文书网以及无讼网的搜索和图表分析, 输入关键词“污染环境”, 涉及环境重大污染类案件有6 000余起, 刑事案件占比仅为56.35%;而输入关键词“滥伐林木”, 案例数量高达30 000余起, 刑事案件数量高达94.01%;输入关键词“出售野生动物”, 刑事案件比例高达98.81%。13由此可知, 资源类犯罪入刑率更高, 而危害更大的污染环境类案件更多的则为民事赔偿或行政处罚。
笔者抽象出两种易造成轻罪重判与重罪轻罚的行为以及典型案例, 进行以下详细说明。
轻罪重判的典型是出售人工繁育野生动物的行为, 根据我国《野生动物保护法》、《刑法》第341条以及《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (以下简称《野生动物司法解释》) 可知, 出售人工繁育野生动物及其制品是行为犯, 即一旦发现此种行为, 便要移送公安机关进行立案, 行政处罚与刑事处罚的标准竞合。在此种情况下, 我国行政机关及司法机关的做法通常遵循“刑事优先”原则。该行为最为典型的案例为轰动一时的深圳王鹏鹦鹉案。14由于出卖几只人工繁育的鹦鹉, 被告王鹏最后被法院判为两年有期徒刑。许多专家学者以及林业工作人员表示此案的判罚过重, 甚至一些人持错判态度, 多数人认为该案中涉案的鹦鹉为人工繁育, 市场上司空见惯, 其保护价值小, 对环境法益的危害不大, 未上升到刑罚的严重程度。但根据《刑法》及野生动物司法解释, 此案一审的判决结果的五年有期徒刑, 完全符合《刑法》规定, 并未超出《刑法》定罪量刑的界线。二审改判, 从轻处罚, 也是完全符合《刑法》及其司法解释的规定, 因此, 无论一审还是二审, 均未错判。但根据该行为的危害程度分析, 确实罪刑不相适应, 轻罪重判。
重罪轻罚的典型罪名为污染环境罪。根据我国《刑法》第338条可知, 以污染环境罪立案, 要达到“严重污染环境”的程度。环境污染的影响蔓延时间长, 危害程度短时间内难发现和评估, 因此, 以污染环境罪追溯的刑事案件较少, 该行为的主要典型案例为常州学校污染案。15根据最新判决, 涉案3家企业面临巨额赔偿, 但却未被提起公诉。同上述出售人工繁育野生动物罪相比, 该案危害更为严重, 甚至对人身造成了极其严重的危害, 而污染环境罪入刑标准明显过高, 给了不良企业或不法分子可乘之机, 失去了刑罚的威慑性, 使重罪轻罚。
(三) 刑罚与行政处罚方式规定不顺畅
在刑罚与行政处罚所规定的处罚方式上, 一是对人身自由的惩罚, 行政处罚上表现为行政拘留, 在刑事处罚上表现为管制、拘役、有期徒刑等;二是对财产的处罚, 行政处罚上体现为罚款以及没收违法所得、非法财物等, 刑事处罚上体现为罚金;三是对于资格的限制, 行政处罚中有责令停产停业、吊销许可证等, 而刑法中的资格刑仅包括剥夺政治权利, 但其对于环境案件难以适用。在我国, 行政处罚与刑罚的后果大相径庭, 一般而言, 受到行政处罚, 遭受到的财产损失巨大, 也不及刑罚的后果严重。众所周知, 如受到刑事处罚, 则构成了犯罪, 那么对于个人而言, 不仅可能面临受到牢狱之灾, 同时对于日后的工作、生活都会形成抹不去的印记。因此, 更多的人宁愿接受巨额行政赔偿, 也不愿受到刑罚。
在环境案件中, 刑罚与行政处罚方式的规定不协调之处, 笔者认为主要体现为两个方面, 一是罚款与罚金的规定不协调, 16二是资格刑的衔接不协调。
第一, 在罚款与罚金方面, 自2014年12月起, 我国环境保护部出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》, 我国行政处罚中增添按日连续处罚的规定。17这种处罚方式对污染者而言成本高, 损失大, 难以承受, 具有较强力度的威慑作用。根据生态环境部2018年上半年环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况的通报, 18按日连续处罚、查封扣押、限产停产以及移送拘留、涉嫌污染犯罪移送公安机关的五类案件总数为19 303起, 各类案件占比分别为按日连续处罚占2.18%, 查封扣押占52.9%, 限产、停产占18.59%, 移送拘留占19.16%, 移送公安机关占7.16%。19
通过以上数据可知, 按日连续处罚的比例相对较少, 仅为2.18%, 这也从侧面说明了环境行政机关按日连续处罚的适用较为谨慎, 污染者也尽量避免遭受该种处罚。而相对于该种行政处罚, 刑罚中的罚金没有一个相对明确的范围和限制, 在有关罚金数额的规定上, 未考虑到与行政处罚的罚款进行数额上的衔接, 其下限与罚款的上限没有明确的衔接点。我国环境案件无论是行政处罚中的按日计罚, 还是刑罚中的罚金, 其目的一是对行为人的惩戒, 二是用来对环境进行修复。但刑罚的目的不仅在于此, 它还应有打击犯罪的作用, 如果将罚金刑仅仅看作是“欠债还钱”之举, 那么完全可用行政处罚代替, 按日连续金额甚至可能大于罚金金额。《刑法》并未起到作为打击犯罪的最后一道防线的作用。
第二, 在资格刑的适用上, 我国《刑法》的资格刑种类较少, 无法运用到环境案件中, 而我国行政处罚中有责令停产整顿、责令停产停业关闭以及对于许可性质证件的吊销等资格限制。对于资格的限制, 仅能从行政处罚入手, 无法上升到刑罚。那么就造成了对污染者加以行政处罚之后, 其依然有“东山再起”之机;而刑罚就大不相同, 虽然执行完毕, 但其本身构成了犯罪, 对污染者日后生活、工作甚至其子女的生活、工作都可能产生影响。因此, 笔者认为, 虽然行政处罚的资格刑有一定的打击力度, 但资格刑局限于行政处罚的影响远不及刑罚。
三、环境案件行刑衔接问题的解决对策
根据前述环境案件行刑衔接的相关问题, 应该通过对于环境刑法与行政法的完善加以解决, 以保证环境案件行刑衔接顺畅, 减少执法以及司法成本, 提高司法的公信力。可以通过以下几个方面加以解决:
(一) 完善环境刑法罪名设置
进一步细化环境刑法中的罪名设置, 笔者建议应从以下两个方面入手:
一是根据我国现有的环境行政法律规范整理出其对应的罪名, 对我国环境刑法进行及时填充, 重新梳理。对于污染环境的行为多以污染环境罪兜底, 但该兜底罪名涉及的环境要素过多, 导致可操作性不强, 因此, 至少应对水、空气、草地、湿地等环境要素进行细化或设置罪名。此外, 自然保护区、人文遗迹、自然遗迹等环境要素也应纳入到环境刑法体系, 如其受到破坏, 能利用环境刑法进行惩罚, 但可不单设法条, 要使其包含在某一环境要素的刑法条文中。在罪名设置上, 应紧随时代理念, 与当下环境生态保护的范围相符, 与《环境保护法》中的环境概念相协调, 除将草原、湿地、自然保护区等以上《环境保护法》中的传统环境要素包含其中外, 一些新型的环境要素, 例如国家公园等, 也应被纳入到环境刑法之中。由于环境问题日益严峻, 对环境问题的看法也在不断改变, 所需保护的环境要素越来越多, 环境刑法应不断与时俱进, 其概念和调整的范围也应紧跟时代步伐。
二是将破坏环境资源类犯罪单设章节, 将其分为两个部分, 一部分为针对环境的犯罪, 例如水污染、大气污染、土壤污染等;一部分为针对资源的犯罪, 例如针对森林、野生动物的犯罪等, 使环境刑法具有系统性。此章节不应仅限于对于环境和资源本身的伤害, 无论是对环境及资源本身的危害行为, 还是对走私犯罪、环境类的渎职犯罪进行统一归纳, 成为一个系统章节。这种罪名设置方式以及章节设置, 不仅在程序的适用上, 可以都避免出现找法的困难, 同时也可以体现对生态环境的重视程度, 起到了良好的警示作用, 提高司法效率。
(二) 重新梳理各罪名行刑衔接点
行刑衔接点也就是从行入刑的立案标准, 立案标准作为是否移送的标尺, 对于行刑衔接至关重要。因此, 要梳理相关法律, 逐一对比, 制定合理的立案标准, 对行刑衔接点进行合理规定。
一是应将各罪名的行政法规定与司法解释的立案标准进行梳理, 逐一进行对比。在行政法的规范上, 要梳理出法律所规定的各项前置程序, 例如砍伐林木要取得林木采伐许可证, 出售人工繁育野生动物, 除9种动物以外, 20其余均需取得人工繁育许可证以及出售审批。因此, 要将其专项法律的各项规定进行整理, 并进行充分调研和论证, 对于缺乏前置合法程序、超过数量、逾越种类等问题, 规定一个合理的临界点, 作为从行入刑的界线。对于一些资源类的行为犯, 应该根据实际情况, 将行为犯转变为结果犯, 方能确保罪刑相适应。
二是对于环境污染严重、易造成后续严重影响的案件, 其立案标准应进行细化和进一步创新。以污染环境罪为例, 其立案标准大多以财产损失和具体的自然资源损失数量进行量化, 建议结合众多案例进行考量, 应更侧重于对环境本身的危害程度和修复难度进行衡量。例如, 对于土壤污染, 其面积如果未达到立案标准, 应引入环境评估, 如果土壤污染程度超过现有的修复水平, 那就视为严重污染环境, 应给予刑事处罚。当下造成严重环境污染和财产损失只需道歉和赔款, 而由于出售一只鹦鹉要遭受牢狱之灾, 确实有失公平, 对此应及时作出调整。
(三) 完善财产刑与资格刑的衔接
对于行政处罚与刑法的处罚类型和力度进行合理调整, 不仅要避免处罚方式出现“断裂”或“竞合”, 还要能使行政处罚平稳过渡到刑罚, 在处罚方式上也要进行科学衔接, 也就是要确保刑罚的下限与行政处罚的上限相契合。
在财产刑方面, 也就是在罚款与罚金的衔接上, 要保证罚金的数额大于罚款的数额。环境案件均采取无限额罚金制, 行政处罚中的按日计罚要与无限额罚金制有一个科学衔接。前文提到, 按日连续计罚在实际操作中由于没有具体的指导数额, 导致可操作性不强。因此应确定限额罚金制, 而罚金如何确定, 笔者认为, 如罚金数额设置过大, 导致无法执行的可能性变大;而罚金数额设置过低, 易造成没有威慑力。在罚金的确定上, 应充分考虑其收入情况, 按照收入的比例确定罚金, 使其有可能承担, 才有执行的可能性, 而且也可以起到一定的威慑力。对于不同种类的案件加以不同数额的规定, 按照其对环境的破坏程度, 酌情考虑。使行政处罚中的罚款与刑事处罚中的罚金数额上相契合, 便于操作。
在资格刑方面, 我国可以在环境刑法中增加处罚方式, 《德国刑法典》的处罚规定中, 包含剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利, 我国可以参考其资格限制方式。21例如, 可以通过剥夺人从业资格、限缩营业权利等资格限制, 防止其对于环境的进一步破坏。此外, 现今信用惩戒制度发展迅速, 笔者认为可以参照此制度, 将其纳入到环境刑法的惩戒之中, 对其行为加以限制。例如, 贵州省自2014年7月份就开始对环境违法企业进行信用惩戒, 在全省建立生态文明信用档案, 这无疑是对环境违法企业的一个重磅出击, 起到了警示作用, 可以在全国范围内推广。通过丰富资格刑的内容, 不仅可以进一步丰富环境案件的刑罚方式, 增强其威慑力;同时可以与行政处罚中的责令停产停业、吊销许可证等有关资格的限制形成衔接, 保证处罚方式行刑衔接通畅。
四、结语
环境问题牵动人心, 保护环境法益的重要性和破坏环境与资源所带来危害的严重性, 已经无需置喙。污染环境的行为同其他行为一样, 应先有道德的约束, 其次通过行政手段调解, 只有在所有手段均失守之后, 才能动用《刑法》。“刑事优先”原则, 固然可以起到良好的惩罚作用, 但《刑法》具有“谦抑性”, 这提醒人们防止重刑主义, 只有在“不得不”动刑时, 才能使用这最后的“杀手锏”。因此, 面对环境案件应理性看待, 对于行刑衔接点也就是立案标准, 应进一步科学化和明确化, 对于所有环境案件的处罚和移送、审判, 能够有章可循、有法可依, 而不是依靠自由裁量。同时, 面对日益复杂和严峻的环境污染事件, 也不可掉以轻心, 不能让行为者无所顾忌地“大放污水”, 更不能让环境行政部门无可奈何地“大吐苦水”, 而是要让行政机关执法必严, 对污染环境者违法必究, 让所有环境污染和资源破坏事件得到应有惩罚。环境刑法与行政法的衔接问题至关重要, 这涉及到行政机关的效率, 司法机关的权威, 还需要社会各界的共同合作, 群策群力, 共同梳理好相关法律和行政法规, 完善立案标准, 确保环境案件行刑衔接顺畅和科学。
注释
1 《2019年3月2日10:30〈中国环境资源审判2017-2018〉、〈中国环境司法发展报告2017-2018〉及生态环境保护典型案例新闻发布会》, https://www.chinacourt.org/chat/fulltext/listId/51171/template/courtfbh20190302.shtml。
2 全国人大常委会:《中华人民共和国刑法》, 北京:中国法制出版社, 2019年。本文所参考《中华人民共和国刑法》均为此版本, 以下不再进行标注。
3 徐平:《环境刑法研究》, 北京:中国法制出版社, 2007年, 第217-221页。
4 最高人民法院、最高人民检察院:《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》, http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201612/t20161227_176817.shtml。
5 徐平:《环境刑法研究》, 北京:中国法制出版社, 2007年, 第7页。
