摘要：检察机关在食品安全民事公益诉讼中是否可以主张惩罚性赔偿, 理论上和实践中都存在争议。本文认为对此种争议应该以现行法律规定为基础, 运用各种法律渊源去论证和探析争议最小的路径, 并且根据法律解释方法可以直接得出, 检察机关在食品安全民事公益诉讼中, 可以主张惩罚性赔偿, 且该惩罚性赔偿不以消费者存在实际损失为前提。
关键词：食品安全民事公益诉讼; 惩罚性赔偿; 特殊侵权责任; 违约责任;
公益诉讼是社会治理和维护公共利益的法治化手段, 公益得到保护、治理取得实效是公益诉讼制度的出发点和落脚点。民以食为天, 食以安为先, 食品安全关系人民群众的身体健康和生命安全, 是普惠和基本的公共利益。充分发挥公益诉讼的治理功能, 对维护食品安全具有重大意义。公益诉讼是必须在法治框架和法律规定下进行, 因此, 必须从法律层面上探析, 检察机关在食品安全民事公益诉讼提起惩罚性赔偿的合法性、合理性。
一、个案中的路径选择
案例一:信丰县大阿镇民主村郭某从事辣椒生意期间, 采用添加剂硫磺熏制辣椒以达到防霉、耐存储的目的。2017年8月18日, 信丰县公安局、大阿工商分局在郭某家中查获14943.8斤辣椒, 现场扣押辣椒5780斤, 同时对剩余的9163.8斤辣椒采取现场查封的方式贴封条封存在郭某家中的仓库内。后郭某私自撕去封条将封存在其仓库内的9163.8斤辣椒销售流入市场。经信丰县食品药品检验所检验, 在郭某家中提取的辣椒样品中, 拌于辣椒和湿辣椒中的二氧化硫含量均达到4.40g/kg, 超过食品安全国家标准上限为0.2g/kg的20多倍。2018年6月, 赣州市人民检察院向赣州市人民法院提起民事公益诉讼, 诉讼请求为:1.判令被告郭某支付其所生产、销售的不符合食品安全标准的硫磺熏制食用辣椒价款十倍的赔偿金;2.判令被告承担现场扣押的5780斤硫磺熏制辣椒销毁费用, 消除食品安全隐患;3.判令被告在《赣南日报》或赣州广播电视台等市级以上媒体公开向社会公众赔礼道歉。赣州市中级法院受理后公开开庭审理, 并全部支持了检察机关的诉讼请求。
案例二:黄石市刘某于2015年开始生产、销售馒头、米饼等食品, 为降低生产成本, 刘某在生产甜馒头、米饼过程中添加复配甜味剂 (含甜蜜素、安赛蜜成分, 可在蜜饯类、腌渍的蔬菜、果酱、带壳熟制坚果与籽类中添加, 最大使用量为1.2g/kg。刘某每次制作馒头时均以小指挑取添入, 约3克左右) 并予以销售。2017年, 黄石市铁山区食品药品监督管理局执法人员对刘某生产销售的米饼、馒头进行抽检, 检测后认定刘某被抽检的米饼中甜蜜素、安赛蜜含量分别为0.232g/kg、0.09g/kg, 被抽检甜馒头中的甜蜜素、安赛蜜含量分别为0.0854g/kg、0.034g/kg, 均不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》要求。铁山区人民检察院向铁山区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼, 铁山区人民法院判决被告人刘某犯生产、销售有毒、有害食品罪, 判处有期徒刑六个月, 缓刑一年, 并处罚金三千元;禁止被告人刘某在缓刑执行之日起三年内从事食品生产、销售及相关活动;被告人在市级公开媒体上赔礼道歉。
上述两个案例中, 案例一, 检察机关提起民事公益诉讼时提出了惩罚性赔偿并获得法院判决支持。案例二, 检察机关提起民事公益诉讼时未提出惩罚性赔偿, 仅请求赔礼道歉。两个个案中的不同处理方式, 体现了食品安全民事公益诉讼中的不同的治理路径, 即提出惩罚性赔偿和不提出惩罚性赔偿。毋庸置疑, 惩罚性赔偿可以增加违法行为人的违法成本, 从根本上遏制食品安全领域侵害社会公共利益的违法行为, 但实践中, 更多的检察机关在食品安全民事公益诉讼中仅提出赔礼道歉的诉讼请求。实际上, 有的检察机关未提惩罚性赔偿, 不仅因为是否可以提出惩罚性赔偿存在争议, 还因为惩罚性赔偿的金额难以确定。因此, 惩罚性赔偿是否以消费者遭受实际损害, 惩罚性赔偿如何计算, 也是应明确的问题。
二、探析个案路径选择之检察机关不宜提惩罚性赔偿
路径选择有两种, 相应的, 主要争议观点也有两种, 即可以提惩罚性赔偿和不可以提惩罚性赔偿的分歧。在食品安全民事公益诉讼中, 检察机关不可以提惩罚性赔偿的理由主要有:
首先, 消费民事公益诉讼案件的诉讼请求被限定为预防性侵权责任方式, 并未包括赔偿损失等救济性侵权责任方式。《民事诉讼法》第五十五条第二款规定“人民检察院在履行职责中发现……食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……”。根据该条规定, 食品安全领域民事公益诉讼, 属于消费民事公益诉讼的一个类别, 应该适用消费民事公益诉讼的相关规定。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (2016年5月1日起施行) 第十三条规定, 在消费民事公益诉讼中, 原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉、确认无效等民事责任。亦即被告承担的是停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防性的侵权责任方式, 它的主要目的是预防损害的发生, 不以现实损害为条件。并不包括救济性侵权责任方式, 更不包括惩罚性赔偿。虽然该解释了第十七条规定“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用, 请求被告承担的, 人民法院可予支持”, 但该处被告承担的费用, 是因采取预防性措施而支出的费用, 本质上替代履行预防性侵权责任而支出的费用, 不属于救济性侵权责任方式。
其次, 惩罚性赔偿以消费者实际损失为前提, 且只能由消费者提出, 公益诉讼起诉人不具备提惩罚性赔偿的主体条件。《侵权责任法》第四十七条规定“明知产品存在缺陷仍然生产、销售, 造成他人死亡或者健康严重损害的, 被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。根据该条规定, 惩罚性赔偿本身不是针对一般的受害人提供救济, 而是对遭受人身伤亡严重损害后果的人提供救济。只有在造成他人死亡或者健康严重损害的, 才可以请求相应的惩罚性赔偿。食品也属于产品的一种, 也应依据《侵权责任法》的规定。只有在生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品造成消费者死亡或者健康严重损害时, 才可以要求惩罚性赔偿, 也即只有消费者存在实际损失, 才可以要求惩罚性赔偿。《消费者权益保护法》第五十五条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的, 应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失, 增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍……”。《消费者权益保护法》第五十六条规定“经营者有下列情形之一, 除承担相应的民事责任外……法律、法规未作规定的, 由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正, 可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款, 没有违法所得的, 处以五十万元以下的罚款……”。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条规定“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品, 消费者除要求赔偿损失外, 向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的, 人民法院应予支持”。根据以上规定, 惩罚性赔偿有二倍、最高三倍的惩罚性赔偿。经营者欺诈的三倍赔偿。明知商品或服务存在缺陷, 仍向消费者提供, 造成人身损害的, 二倍以下惩罚性赔偿。主张这些惩罚性赔偿的主体是消费者或者其他受害人。除承担民事责任外, 行政机关还对生产者或经营者处以违法所得一倍以上十倍以下罚款。而且根据《消费者权益保护法》《侵权责任法》第四十七条的规定, 惩罚性赔偿的前提为消费者有损失。惩罚性赔偿具有补偿和惩罚的双重功能, 若不存在需要补偿的损失, 则就没有进行惩罚的必要。在消费者有损失的情况下, 才可以提惩罚性赔偿。只不过, 计算惩罚性赔偿的损失, 可以根据损失的倍数计算, 也可以根据支付的价款计算。如果有损失, 则消费者可以通过提起民事诉讼, 维护其合法权益, 公益诉讼没必要介入;如果没有损失, 则惩罚性赔偿就没有存在的基础。而且, 在法律未规定包括消费者协会、检察机关在内的原告或公益诉讼起诉人可以提出惩罚性赔偿的情况下, 检察机关不宜要求惩罚性赔偿。
三、探析个案路径选择之检察机关可以提惩罚性赔偿
该观点认为食品安全民事公益诉讼中可以主张惩罚性赔偿, 且惩罚性赔偿不以消费者遭受实际损害为前提。理由如下:
首先, 《食品安全法》明确规定了惩罚性赔偿不以消费者受到损害为前提。《食品安全法》第一百四十八条规定, 消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的, 可以向经营者要求赔偿损失, 也可以向生产者要求赔偿损失。生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品, 消费者除要求赔偿损失外, 还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。对该条, 应首先根据法律条文用语的文义及通常使用的方式进行理解阐述, 确定文字、词语、句子的意义。其次, 要根据法律条文在法律体系上的地位, 依据其前后关联、体系结构、逻辑关系来阐明真意。再次, 要探求制定法律的目的及特定法律条文的目的, 来明确法律的意旨。根据文义解释方法, “消费者除要求赔偿损失外, 可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”, 可以将“支付价款十倍赔偿金”理解为“赔偿损失”之外的惩罚性赔偿金。根据体系解释方法, 如果惩罚性赔偿以消费者遭受实际损害为前提, 则《食品安全法》第一百四十八条没必要既规定“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的”, 又规定“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品”。根据目的解释方法, 《食品安全法》的立法目的是为了保证食品安全, 保障公众身体健康和生命安全, 对未造成消费者人身损害但生产经营不符合食品安全标准的经营者予以惩罚性赔偿, 可以有效遏制食品违法行为, 保障食品安全, 进而保障公众身体健康和生命安全。因此, 综合法律解释方法, 惩罚性赔偿既可以和赔偿损失同时存在, 也可以独立于赔偿损失而单独存在, “支付价款十倍”的惩罚性赔偿金不以销售者受到实际损害, 存在实际损失为构成要件。
其次, 食品安全惩罚性赔偿, 不适用一般侵权责任, 而适用其他法律另有特别规定的侵权责任或违约责任。消费者在食品不符合安全标准的情况下, 可以主张侵权责任, 也可以主张违约责任。违约责任不以造成实际损害为前提。消费者作为买受人, 在购买的食品不符合食品安全标准时, 可以向销售者主张违约责任, 也可以在主张违约责任的同时, 主张惩罚性赔偿。但违约责任, 以存在合同关系和合同债权遭受侵害为前提, 合同债权作为一种相对权, 其具有相对性, 是合同双方当事人之间的关系, 一般只能一方当事人向另一方当事人为请求, 一方当事人只能向另一方当事人承担责任。其权利主体是特定的, 义务主体也是特定的。消费者通常只与销售者存在合同关系, 与不是生产者之间不存在合同关系。消费者与食品销售者之间的纠纷, 可以要求销售者承担赔偿损失或惩罚性赔偿的违约责任。消费者与生产者之间纠纷, 无法通过违约责任而只能通过侵权责任来解决。《侵权责任法》第二条规定“侵害民事权益, 应当依照本法承担侵权责任”。侵权责任的权利主体是特定, 义务主体是不特定的, 是义务主体违反法定义务而产生的责任。违反的是不得侵害他人人身财产权益的义务, 侵害的是绝对权。侵权责任的承担方式, 包括预防性的侵权责任方式, 也包括救济性的侵权责任方式。救济性的侵权责任形式, 是以恢复受害人所遭受的现实损害为目的, 它以损害的实际存在为前提。因此, 一般侵权责任, 以消费者遭受实际损害为前提。食品属于产品的一种, 《侵权责任法》对产品侵权责任作了规定, 该法第四十七条规定“明知产品存在缺陷仍然生产、销售, 造成他人死亡或者健康严重损害的, 被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。也即, 产品存在缺陷, 只有致人损害时, 才可以要求惩罚性赔偿。这是《侵权责任法》的一般规定, 《侵权责任法》对特殊情形作了特殊规定, 该法第五条规定“其他法律对侵权责任另有特别规定的, 依照其规定”。也即, 在其他法律对侵权责任法另有规定的情况下, 应依照其他法律的规定, 且《食品安全法》作为特别法, 在其对食品侵权责任作了特别规定的情况下, 也应适用《食品安全法》的规定。据此, 食品安全惩罚性赔偿, 不适用一般侵权责任, 而应适用《食品安全法》规定的侵权责任, 即不以消费者遭受实际损害为前提。亦即, 依据侵权责任, 在消费者受到损害的情况下, 在要求赔偿损失的同时, 还可以要求生产者或销售者支付价款十倍或损失三倍的赔偿金。在消费者没有受到损害, 无法认定损失时, 可以要求生产者或销售者支付价款十倍的惩罚性赔偿金。
再次, 消费者是要求惩罚性赔偿的主体, 并不意味检察机关不能提起惩罚性赔偿。虽然, 相关法律明确规定了要求惩罚性赔偿的主体是消费者, 但检察机关在提起公益诉讼时, 可以参照相关司法解释对消费者要求惩罚性赔偿的规定, 只不过因检察机关不是合同一方当事人, 不能突破合同相对性原则的要求, 只能依据侵权责任的规定要求生产者或销售者赔偿损失或承担惩罚性赔偿。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十七条规定“消费者与化妆品、保健品等产品的生产者、销售者、广告经营者、广告发布者、推荐者、检验机构等主体之间的纠纷, 参照适用本规定。消费者协会依法提起公益诉讼的, 参照适用本规定”。该条规定了消费者协会依法提起食品药品公益诉讼的, 参照适用《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》, 既然该规定了消费者可以要求惩罚性赔偿, 消费者协会在提起公益诉讼时可以参照消费者要求惩罚性赔偿的规定, 要求惩罚性赔偿, 同理, 检察机关作为公益诉讼起诉人, 也可以参照消费者要求惩罚性赔偿的规定。还需说明的是, 食品安全民事公益诉讼中的侵权侵害的不是特定民事主体的民事权益, 而是不特定民事主体的食品安全的公共利益。
四、食品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿探析之结论
食品安全民事公益诉讼中公益诉讼起诉人要求被告承担的责任, 是民事责任。但此种民事责任是一种特殊的民事责任, 被告所侵害的不是特定民事权利主体的特定民事权益, 而是不特定多数人—众多消费者的合法权益。侵害众多消费者合法权益本身就是损害社会公共利益, 此处的社会公共利益是众多消费者合法权益的集合。不同于《侵权责任法》有损害才有赔偿的原则, 在没有实际损失的情况下, 承担法律责任, 需要有法律明确的规定。因此, 食品安全民事公益诉讼中是否可以主张惩罚性赔偿, 应看是否有法律明确规定。《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条“对侵害众多消费者合法权益的行为, 中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会, 可以向人民法院提起诉讼”。该条规定了消费者协会提起消费民事公益诉讼的权利, 食品安全民事公益诉讼是消费民事公益诉讼的一种。因此, 该条实际上也规定了消费者协会提起民事公益诉讼的权利。消费者协会提起民事公益诉讼是先位于检察机关提起民事公益诉讼的。该条规定了消费者协会提起食品安全民事公益诉讼, 《民事诉讼法》第五十五条第二款规定了检察机关提起食品安全民事公益诉讼, 但均未规定, 是否可以提惩罚性赔偿。因此, 应进一步查找相关法律规定。2014年3月15日起施行的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十七条规定规定“消费者协会依法提起公益诉讼的, 参照适用本规定”。因此, 消费者协会依法提起公益诉讼的, 可以参照消费者维护自身权利的相关规定。检察机关与消费者协会的民事公益诉讼诉权是一致的, 也应当参照消费者维护自身权利的相关规定。故, 检察机关可以参照《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品, 消费者除要求赔偿损失外, 向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的, 人民法院应予支持”的规定, 要求惩罚性赔偿。根据法律解释的方法, “支付价款十倍赔偿金”的惩罚性赔偿金不以消费者受到实际损害, 以食品不符合安全标准为已足。最高人民法院在发布食品安全典型案例时指出“消费者主张食品价款十倍赔偿金不以人身权益遭受损害为前提”, 消费者主张惩罚性赔偿不以人身权益遭受损害为前提, 不应要求公益诉讼起诉人在提起公益诉讼时以消费者遭受实际损失为前提。综上, 可得出结论, 检察机关在提起食品安全民事公益诉讼时, 可以要求惩罚性赔偿, 且该惩罚性赔偿不以消费者遭受实际损害、存在实际损失为前提, 可以直接按照“支付价款”的十倍予以主张赔偿金。
参考文献
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