摘 要： 英国作为世界上最早建立教育督导制度的国家,其督导系统与我国存在许多差异。本文通过比较分析两国教育督导的差异,分析了我国自改革开放以来几十年督导工作存在的问题,在借鉴英国经验的基础上展望了我国教育督导未来的发展方向,即督导机构独立化、督导职能一体化、督导过程规范化、督导人员专业化、督导主体多元化和督导方式科学化。
关键词 : 中英;教育督导;比较分析;
一 .引言
教育督导作为整个教育体系中的重要环节之一,是现代教育管理中不可缺少的一部分,它对于提高教育质量尤其是义务教育阶段所发挥的作用越来越重要。从世界范围来看,教育督导制度的建设不断受到各个国家的高度重视。作为拥有180年教育督导历史的国家,英国在国际上创造了较为丰富的经验和影响。而由于政治体制和国情的不同,我国的教育督导制度自20世纪80年代才得到恢复和发展。本文试图通过比较分析两国教育督导体系在机构设置、评估理念、法制化进程以及督导主体和内容方面存在的差异和问题,以期为推动我国未来教育督导事业的发展提供一点经验和启示。
二. 中英教育督导制度比较
(一) 机构设置
英国向来重视对教育督导机构的建设,其督导机构属于完全独立型设置。1992年改革后,女皇督学团改称为国家教育标准局,单独行使职权,直接对议会负责全国学校的督导工作,同时督导评估工作和经费也体现独立性,保证了督导过程与结果的权威、公正和客观。除此之外,地方视导处和学校基层督学的设置也使得督导的层级更加完善,三者共同构建了英国教育督导机构体系。我国目前的教育管理体制是以中央集权为基础,中央与地方相结合的制度,我国督导机构层级在这种体制基础上则形成了国家、省、市、县较为完善的四级督导机构网络。然而在教育督导实践中,依附于教育行政机关内部的督导机构,其权力来源不够明确,缺乏独立性和权威性,更多的则是“自我监督”“自我评价”,教育督导的任务难以得到有效开展。
(二) 评估理念
形成性教育评价,其作为发展性教育督导的评估理念,它重视评价的问题诊断和反馈调节功能,旨在促进学校和教师的专业发展,进而实现整个教育事业的发展。20世纪80年代后的英国教育评价模式,不是对学校发展结果的诊断性评价,而是对学校发展状况全过程的监督和控制。[1]虽然教育评估理念最早起源于中国,但我国长期以来对学校督导采取的方式仍是泰勒式的目标导向模式,即鉴定性评价。这种评价模式缺乏人文关怀,注重学校或学生的最终结果,而不考虑等第或成绩反映在过程中的因素。反映在学校办学方面,鉴定性评价所追求的是统一、刚性的办学指标。用同一标准要求所有学校或学生,必然会影响到教育过程中各个主体的发展。
(三) 法制化进程
在英国,教育督导的法制建设同样重要,只有平衡的法律结构和完善的法律体系才能有效保障教育督导工作的科学性。同时,英国各法律间隔时间较短,立法效率较高,改革转型较快。[2]如1988年为适应教育督导制度的深刻变革,英国颁布《教育改革法》,4年后出台《家长法案》和《市民法案》。1996年、1998年又分别颁布《学校督导法案》和《学校标准与框架法案》。迈入21世纪,基于《2005年教育法》的出台,英国政府为适应现代社会和制度的发展变化,接连颁布和修订《教育与督导法案》与《学校督导框架》,为实现英国教育工作的有法可依提供了保障。[3]相比较于英国,我国法制化建设则较为缓慢,亟待完善。迄今为止,除《教育督导条例》外,缺少其他具有真正法律意义的主干法,同时相配套的子法也较少,法律体系不够完善,权威性和约束力相对有限,教育督导和评估工作的效果难以得到保障。
(四) 人员选拔与任用
在英国,皇家督学的地位和待遇在国内都极高,与高待遇相对应的则是严格的任职条件和管理制度。除此之外,注册督学和督学的任职要求也同样苛刻,他们必须具备丰富的教育教学经验和管理能力。而我国选拔与任用督导人员的主要方式大多仍为任命制。其招聘并没有面向社会公开,相当一部分督导人员是从教育管理部门的干部、中小学校长和高级教师以及教育科研部门的人员中,按照一定条件推选的。[4]虽然他们具有一定的教育教学经验,但是专业性不强、工作经验不足、年龄结构不合理、学历较低等问题使得其督导工作的质量难以保证。加之教育行政部门本身缺乏一定的编制,因此督学人员一般为兼职人员,专业业务能力和素质参差不齐的同时缺乏强制性权威,这些问题共同导致了我国教育督导队伍建设的相对滞后。
(五) 内容侧重点
虽然近些年来,教育督导的范围、内容、职能都在不断发生着变化,但英国的教育督导工作始终把学校作为督导的对象。服务型教育督导体制重视提高教育质量,强调内涵式发展,在对学校各项工作的督导中加强了对教师教学和职业发展以及学生学习的专项督导。反观我国,监督型体制决定了根深蒂固的“督政”思想,任何督导工作的开展都围绕着该历史传统来进行,这使得督学的行政性变得很强。督学人员在工作中侧重督导和评估学校组织与领导、教学环境以及办学精神等行政性内容,而不关注学生的成绩和自我发展等问题。[5]长期以往,缺少服务和指导意识的行政视察和监督,使学校督导工作变得持续低效,继而难以适应现代教育督导的发展。
三. 我国教育督导制度的展望
通过与英国教育督导制度体系的比较,我们可以清晰地发现双方各自的特点及差异,尤其是我国教育督导存在的问题。从1893年英国成立第一个中央教育行政管理机构枢密院教育委员会并设立皇家督学团算起,其教育督导制度经过了180年的发展,已构建了一套成熟、较为合理的教育督导体系,具有很强的借鉴意义,笔者以此为依据对我国的教育督导制度的改革趋势予以几点展望。
(一) 督导机构独立化
目前,国务院教育督导委员会已成立七年之久,全国各地均设立了人民政府教育督导委员会。然而,各地教育督导机构在不断探索与创新的过程中,其依附于教育行政部门的弊端依旧没有完全消除。因此,必须变革教育督导体制,加快教育督导机构建设,实现督导机构独立化。独立化具体表现在四个方面,一是单独设置教育督导机构。二是在组织形式上,隶属于同级人民政府的教育督导部门,受政府直接领导,业务上接受上级督导机构的指导。三是在职责履行上,教育督导部门应与教育行政部门平行并保持相对独立。四是在人员编制上,教育督导机构内部人员应有独立编制,在人员聘任与调整、经费配备与使用方面直接受同级政府领导。此外,为保证教育督导机构独立开展活动,还必须健全督导问责机制,健全完善教育督导体系,保障督导机构的地位和督导结果的有效性。
(二) 督导职能一体化
教育督导职能一体化主要表现为督政与督学的统一、监督与指导的统一。[6]一方面,由于我国教育改革发展的阶段性特点以及国情所决定,督政长期作为各级政府的工作重点。对此,我们应借鉴英国经验,在平衡督政和督学职能分配的同时,突出督学职能,加强对学校的监督指导。另一方面,针对英国“以改进与发展”为核心宗旨的督导新取向,我国应紧跟时代步伐,将督导内容的侧重点放到指导服务上来,以面向未来的发展性督导为价值导向,从过去的重“督”转到重“导”上来,致力于提升督导工作的质量和水平。同时,督导人员要在工作中坚持以人为本的原则,及时更新督导观念,将督导的重心更多地转移到关注内涵上来,把基础教育工作的重点放在提高质量上来,为各级各类学校量身订做评估方案,重视学校的可持续发展。
(三) 督导过程法制化
教育督导制度作为国家对教育工作的监督机制,其前提必须是依法督导。在法制化建设方面,英国陆续出台的一系列法律、条例和制度,有效地保障了督导的实施。与英国相比,我国的法制化进程显得相对滞后,第一部专门的教育督导法规于2012年颁布后,标志我国教育督导制度正式走上了法制化轨道。但目前的督导条例仍不能完全适应新形势的发展和变化,只有及时修订和调整相关法规条例,才能真正实现依法督导。对此,我们应加快推进法制化建设进程,进一步完善教育督导的立法工作和相应的配套政策。同时,为提高教育督导的权威性,必须确立教育督导在国家基本法、宪章和根本大法中的法律地位,既要符合宪法和教育法的精神,同时又要协调与其他法规的关系,确保教育法规与督导制度的彼此配套。
(四) 督导人员专业化
督导人员作为教育督导工作的实施者,其素质和水平的高低直接影响教育督导工作的质量和水平。对此,我国应建立督学准入机制,实行公平、公正、公开的督学招聘、实习和资格证书考试等制度,[7]明确选拔和任职要求,优化人员结构,加强基层学校督导队伍建设,将政治素质高、业务能力强的人才充实到督学队伍中来。同时,还应重视培训工作。在督学培训的方法上应重视实践操作训练,制定有效的考核方式,完善督导人员的日常管理,打造一支专业的督学队伍,大幅度提高督学的队伍素质和工作质量。
(五) 督导主体多元化
我国目前的教育督导活动主要由各级督导机构中的督学人员来开展和实施。只有广泛吸收评价主体,才能掌握督导对象的现实情况,进而确保评估过程和结果的真实性。对此,我国应坚持督导实施社会化,大力支持和发展非盈利教育督导评估机构,委托第三方机构开展教育督导,将督导业务委托给专业的教育机构。[8]教育督导改革面向社会开放的同时,扩大督导主体来源,广泛吸收包括学生、家长等社会各界人士加入到督导评估的工作中来,全面获取督导信息,增强评估监测信度。否则,教育督导查找问题、指导改革、促进发展的功能就会大打折扣。
(六) 督导方式科学化
众所周知,英国督学在工作的过程中善于运用多种督导方式和方法。对此,为提高工作效率,我国在借鉴先进经验的同时必须创新督导方式,建立符合现实国情的督导方法体系。同时,互联网、大数据、云计算等技术的飞速发展也为教育督导的信息化建设提供了机遇。对此,国家一方面既要建立相关管理机制,包括设立专门机构、完善实施与监督机制、培养信息化人才等,以保障教育督导的信息化。另一方面,也要建设覆盖全方位的教育管理信息体系,注重教育督导网络平台建设,强化过程管理,实现教育督导手段的现代化。
参考文献
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