我国农业巨灾风险频发、损失巨大。但我国巨灾保险的补偿水平不到 3%,远低于世界 30%的平均补偿水平，亟待建立健全适合我国国情的农业巨灾风险分散管理体系。国际经验和国内实践均表明，财政支持是不可或缺的关键因素[1].
一、财政支持是建立健全农业巨灾风险分散体系的必由之路
首先，农业巨灾保险遭遇市场失灵，财政支持不可或缺。单纯依靠市场机制无法在保险市场分散巨灾风险：一是巨灾风险“高风险、高损失、高赔付”的特点使得保险公司不愿提供农业巨灾保险业务，市场有效供给不足；二是过高的保险费率使农户望而却步，市场有效需求不足；三是农业巨灾风险在时间与空间上的高度相关性导致“大数法则”处于失灵状态。政府“有形之手”紧握市场“无形之手”,运用财政支持手段诱导保险市场参与渐进式的农业巨灾风险分散体系。
其次，农业巨灾保险再保险市场体系不健全，巨灾风险难以高度分散。国内农业保险再保险市场初步建立，再保险经营管理有待改进。一是机构数量少。我国国内再保险公司仅有 4家，包括中再集团旗下的中再寿险、中再财险和总部在香港的太平再保险以及 2014 年成立的农业保险再保险共同体 （“农共体”）。二是缺乏历史数据积累。受再保险专业化程度低、缺乏行业数据管理和应用技术以及国家公共风险数据较难获得等因素影响，再保险数据的完整性和透明性不足。三是专业人才（尤其是再保险经纪人） 匮乏，风险管理和资本管理技术有待改进。再保险具有很强的专业性和技术，需要再保险经纪人积极参与，但国内市场上真正从事再保险经纪业务，除华泰、江泰、中汇国际、五洲以及中天保险经纪外，其余均为外资保险经纪。
最后，巨灾证券化等新型风险分散手段存在市场环境限制和技术障碍。巨灾风险证券化是运用各种创新金融工具 （股票、巨灾期货、巨灾期权、巨灾风险债券、债券连结期权、巨灾互换等） 在资本市场融资以应对农业保险的巨灾风险。但我国尚不具备利用巨灾证券化来分散风险的市场环境和技术条件。一是我国股票、债券和衍生金融市场的制度不健全、运行不稳，存在许多功能性缺陷。二是我国农业保险缺乏巨灾风险的数据积累和分析。三是风险证券化不适合农业巨灾风险分散，其适合基差风险小、致损原因单一的各类风险，如地震、洪水等，而农业保险致损原因复杂并引发逆向选择和道德风险现象丛生。
二、财政支持农业巨灾风险分散国际经验的共性
第一，保费补贴是各国深入开展农业保险、防范巨灾风险的传统选择。2010 年世界银行 《政府支持的农业保险---对发展中国家的挑战和选择》 显示，保费补贴是大多数国家深化农业保险发展、抵御农业巨灾风险的关键策略。美国农作物保险、收入保险保费补贴比例高达 50%,巨灾保险补贴甚至达到100%;日本保费补贴比例与保险费率成正比，水稻、家畜、果树、园艺设施、蚕茧等补贴比例为 50%,政府还向农业保险机构提供 50%的经费补贴；法国政府给予农业保险 50%~80%的保费补贴。
第二， 再保险是政府支持农业巨灾风险分散机制的核心。政府支持的再保险制度是美国农业巨灾风险分散体系的核心，是农业巨灾保险的强大后盾。2014 年 《标准再保险协议》 和《牲畜价格再保险协议》 规定，联邦农作物保险公司（FCIC）为私营保险公司提供低成本的再保险，私营保险公司的风险自留部分通过商业再保险市场分散。日本通过三重风险保障分散农业巨灾风险：市、町、村的农业共济组合直接经营农业保险，承担 10%~20%的保险责任；都、道、府、县的农业共济组合联合会，承担 20%~30%的保险责任；全国农业保险协会承担此外的全部保险责任。政府通过二级分保，分担 50%~70%风险损失，成为最终支付者。加拿大建立政府主导两级再保险体系，省政府与省农作物保险局、联邦政府与农业部农作物保险局为农业保险公司分别提供再保险，通过积累再保险基金、巨灾赔款摊回等方式分散风险。互助合作是法国政府分散农业风险的核心，政府组建中央再保险公司和大区保险公司为直接经营农业保险业务的地方农业互助保险社提供再保险，加上政府大量持股或全资建立的巨灾保险公司，形成三级巨灾风险分散体系，为农业巨灾风险提供无限担保。
第三，财政支持建立巨灾风险准备金，抵御 （再） 保险超赔。日本设立农林渔业信用基金，为巨灾风险提供法定风险积累金和特别积累金，还向全国农业保险协会提供应急资金。加拿大政府建立巨灾准备金、联邦政府和省级政府分别建立再保险基金应对巨灾风险，不足部分由其他再保险基金盈余支付。根据巨灾损失程度，为农户提供巨灾贷款和巨灾应急补助，为（再） 保险机构提供保险基金无息贷款和再保险基金无息贷款等。法国政府出资建立全国农业灾害保障基金，以互助共济为原则组建重大自然灾害 （巨灾） 预防基金、农业保险互助共济合作基金等。
第四，财政支持创新巨灾证券等风险融资机制，为分散农业巨灾风险提供融资保障。活跃的巨灾证券市场使美国的巨灾风险高度证券化，美国推出巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权、巨灾指数保险等，例如飓风巨灾保险期权，以类似再保险的方式分散私营保险公司承保风险，提供融资保障。日本全国农业保险协会通过发行可赎回的地震债券、农业巨灾债券等实现巨灾风险证券化。加拿大政府实施农作物保险计划、创新农业收入保险指数保险和天气改善计划应对农业巨灾风险。
第五，政府还通过紧急贷款、税收优惠、经营管理费用补贴等手段支持巨灾风险分散。美国对保险经营机构的农业保险业务免征一切税，为参加区域保险计划的农民提供农民家庭紧急贷款。日本政府向全国农业保险协会提供应急资金，政府负担农业巨灾 80%以上损失，对农业共济机构免征所得税和法人税。加拿大联邦政府与农业部农作物保险局提供的援助保险计划直接对地方农业保险超赔支出提供财政支持。
三、财政支持农业巨灾风险分散的现实国情
北京模式：政府购买再保险，财政支持巨灾风险准备金。北京市巨灾风险分散体系由原保险---再保险---巨灾风险准备金---政府四层构成：直保公司首先承担赔付率 160%以下风险；赔付率 160%~300%的风险由政府出资购买再保险，再保险公司按照承保责任分担；政府每年按照农业增加值的 1‰提取的农业巨灾风险准备金，为赔付率 300%以上的风险提供保障；当风险准备金不足赔付的时候由政府财政充当最后支付者。上海、大连等省区的巨灾风险分散机制属于这种模式。“北京模式”政府承担大部分的巨灾风险承担责任，适用于巨灾风险发生频率较低、损失程度较小且地方财政能力较强的省区。
江苏模式：联办共保，省市县三级风险准备金制度。江苏省“联办共保模式”由政府和保险公司按 6∶4 的比例分摊保费、共担风险，保险业务和风险管控由保险公司专业运作，既能有效发挥政府公共管理职能又能发挥保险公司专业化运营长处。各级政府分别建立风险准备金：县级政府按照当年主要种植业保费收入的 5~10%安排预算；省辖市政府巨灾准备金来源于各县保费收入总额的 10%,配套 50%再加上省财政等额补助；省级政府巨灾准备金按照各省辖市政府巨灾准备金余额的20%计提。巨灾风险损失分担根据赔付情况采取差额累进分担比例：县级政府保费收入超赔，巨灾风险准备金未超赔的，省辖市政府巨灾准备金承担 20%超赔部分；县级政府保费收入和巨灾风险准备金都超赔，超赔额在 50%以内，由县级政府和省辖市政府各承担超赔部分的 50%;超赔 50%~100%,超赔 50%以上部分，分担比例为 30%:70%;超赔 100%~200%部分，超赔 100%以上部分，分担比例为 20%:80%;超赔 200%以上，全部由由省辖市政府巨灾准备金负担，县级政府不再分担。
“江苏模式”下政府和保险机构都需要承担所有层次风险，都需要应对巨灾超赔责任。保险公司由于盈余规模被分散，故而承担的绝对赔付规模较大。适用于农业保险制度较成熟，保险机构的风险分散能力和偿付能力较强的省区。
浙江模式：共保体商业模式运作，财政出资提取巨灾风险准备金。“浙江模式”共保体和政府风险共担，全省农业保险赔款在当年农业保险保费 2 倍 （含） 以内的，由共保体承担全部赔付责任；赔款在 2~3 倍 （含 3 倍） 部分，共保体与政府按1∶1 比例承担，3~5 倍 （含 5 倍） 的部分，承担比例为 1∶2.
在种植业险种范围内，政府按照总保费收入的 25%提取巨灾风险准备金，逐年积累至当年种植业保费收入的 1.2 倍时停止，实行专户管理，专款专用。种植业保险赔付率超过 130%时，保险公司可申请使用巨灾风险准备金。同时共保体向国际再保险市场购买种植业超赔再保险，在国际市场分散风险。“浙江模式”风险在全省范围统筹分散，政府承担较重的巨灾风险损失责任，对保险公司的赔付能力也提出较高要求，适用于政府财政能力强，农业保险发展成熟的省区。
安徽模式：财政不出资建立巨灾风险准备金，但政府承诺一定超赔责任。“安徽模式”政府和保险公司共担风险，农业保险赔付率超过 100%由省政府与市县政府共担，但政府不出资建立农业巨灾风险准备金，也不提供再保险支持。保险公司按照当年种植业保险保费收人 25%计提巨灾风险准备金，综合赔付率超过 60%,动用当年提取的巨灾风险准备金，综合赔付率超过 100%,动用风险准备金历年结余仍不足赔付损失的，可申请使用种植业保险巨灾调剂资金。河南、湖南、四川等省份的巨灾风险分散机制都是这种模式。河南省直保公司承担赔付率为 200%以下损失，赔付率超过 200%~300%由再保险分散，超过部分由财政部门共同分担，封顶赔付，省财政将本级财政承担的 25%保费补贴资金拨入巨灾风险准备金，不另行出资。湖南省按照种植业保险费收入 25%的标准，从省级财政应承担的保费补贴中提取，建立巨灾风险准备金。当赔付率超过60%或出现巨灾风险时，可申请动用风险准备金。江西省的巨灾风险准备金来源于保险公司农业保险独立核算账户经营盈余的 50%,当综合赔付率超过 160%~250%时，可申请动用巨灾风险准备金，赔付率 250%以上的风险由保险公司利用再保险分散。“安徽模式”政府赔付责任起点较低，政府的负担在灾害较轻的时候最重，在自然灾害较为严重时政府负担相对比较轻。适用于自然灾害比较严重、农业生产规模较大且经济水平一般的省份，该模式优势较为明显[2].
四、我国农业巨灾风险分散财政支持体系的路径选择
1.财政支持注重运用市场力量，撬动资金投入我国保险市场尤其是农业保险市场欠发达，农业巨灾风险分散应采取财政支持下的政府诱导与市场结合的共同参与模式[3].政府利用财政支持诱导多方参与、发动市场力量，解决农业保险“供需双冷”局面，推动农业巨灾风险分散机制建立健全，从而发挥“四两拨千斤”的先导作用。一是政府对参与农业保险的农户遭受巨灾提供紧急贷款；二是在再保险市场分散风险，引导资金流入；三是政府借贷或风险证券化融资授权为巨灾风险提供融资渠道。
2.建立多层次的财政支持农业巨灾风险分散机制。汲取国内外农业巨灾风险分散的经验，结合我国农业保险市场、证券市场的发展环境和财政体制等现实条件，农业巨灾风险应首先在原保险和再保险市场分散，超出部分可申请动用巨灾风险准备金，仍然无法弥补的损失由政府财政最后“买单”.相对应，应构建多层次财政支持体系，促进农业巨灾风险市场化分散 （如图 1 所示）[4].
第一层次是财政支持再保险市场分散巨灾风险。再保险是我国农业巨灾分散机制的核心，建立财政支持政策性农业再保险机制有举足轻重的意义。首先，政府财政支持再保险机构设立和运营。农共体的成立为整合农业保险行业资源、扩大再保险保障、完善巨灾风险分散机制提供平台。政府应采取投资参股或者信用担保的形式扶持类似再保险机构；创造有利于“农共体”经营的政策环境，提供部分的经营管理费用补贴和税收优惠，对“农共体”免征所得税和营业税以及其他的税收优惠；提高公共数据获得能力、积累风险资料，引进、开发数据管理工具、研究数据管理技术；培养、引进专业再保险人才，建立成熟的再保险经纪人队伍。其次，政府财政支持建立国际再保险、中央和省级再保险的三层再保险体系。一方面财政支持设计多层再保险风险分散机制，鼓励投保赔付率超赔再保险。借鉴国际经验，设立中央和省级再保险先在本省和国内分散赔付率在 150%~350%左右的损失风险；赔付率为 300%~500%左右的超赔风险向外资再保险机构转分保，在世界范围内分散较大风险。直保公司再保险赔付率以内的风险可以采取成数分保的形式，由“农共体”或其他省级再保险机构承保。
另一方面要给予直保公司再保险保费补贴或者由政府出资购买再保险，提高再保险参与率。此外，再保险安排应以长期性的合同再保险为主，尽量避免临时再保险和预约再保险的形式，防止再保险机构的道德风险和苦乐不均。再次，提取再保险巨灾风险基金并采取强制性再保险方式。
第二层次是政府出资配套巨灾风险基金并共同管理。一是政府立法或者制定相关制度，要求直保公司和再保险公司提取巨灾风险准备金。根据 2014 年 1 月 1 日实施的 《农业巨灾风险准备金管理办法》 规定，直保公司分别按照农业保险大类险种保费收入的一定比例 （种植业 2%~8%,养殖业 1%~4%,森林险 4%~10%的比例计提） 和超额承保利润 （一般为 75%），计提巨灾准备金并专项用于弥补农业巨灾风险损失、逐年滚存。二是省级政府和中央政府给予巨灾风险准备基金相等的配套补贴。政府可对每年提取的巨灾准备金等额配套，同直保公司和再保险公司的巨灾风险准备金一起共同构成农业巨灾风险基金，由省财政厅和财政部指定银行，设立专户，由保监局和财政厅 （部） 设立共同监督管理，以保证资金的独立性。三是政府给予保险公司计提巨灾风险准备金的税收优惠。保险机构计提巨灾准备金，按税收法律及其有关规定享受税前扣除政策。保险公司经营财政给予保费补贴的种植业险种，按不超过补贴险种当年保费收入 25%的比例计提的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。
第三层次是财政支持保险公司借款担保或风险证券化等融资授权。农业巨灾风险损失严重，保险赔付支出巨大，通过创新保险产品实现风险在不同行业、不同主体、不同市场分摊。但我国目前证券市场并不发达，投资者对于巨灾证券了解不多，巨灾股票、巨灾期权等证券的发行和交易存在现实可行性和技术障碍。为此，可以先行在巨灾债券市场试点，政府为巨灾债券提供担保。同时，政府为农业保险机构提供无息贷款和担保借贷以应对保险机构和巨灾风险准备金难以弥补的风险损失，为保险公司提供一定的融资授权[5].
第四层次是中央财政的财政兜底。在风险证券化尚未建立健全的情况下，对于以上层次不能分散的风险，由中央财政最终支付，提供终极保障。但中央财政作为预备补偿，是在保险公司和风险准备金以及风险证券融资都力有不逮前提下的一种应急机制，不能作为长效机制。巨灾风险应该充分利用市场机制，更多的通过市场化方式分散。
3.明确中央和地方财政支持角色：量力而行、各司其职、区别对待。
一是政府财政支持量力而行。应根据我国经济发展程度、财政能力、保险市场发展程度、农户的保险意识、风险损失的历史数据和理赔资料，依托现有的保费补贴基础、循序渐进地摸索合理的财政支持力度和方法。二是中央和地方财政支持要各司其职。中央财政要建立全国性的巨灾风险基金，在全国范围内调剂使用，同时监督、督促省级财政加快建立巨灾风险分散机制和筹集巨灾风险基金；要落实再保险机制的财政支持政策，支持建立全国性和区域性的再保险机构，加快制定再保险税收优惠和费用补贴的相关制度；还要承担巨灾损失最后付款人的职责。三是巨灾风险分散的财政支持要因地制宜。对于不同经济发展水平、风险分布状况、农业保险发展基础和巨灾风险分散传统的区域采取不同的财政支持方式和支持力度。对于农业巨灾风险频发的农业大省 （县），中央财政需要承担大部分的损失补偿；对于大面积、大损失的农业巨灾风险，中央财政也有必要发挥更积极的作用；对于涉及到国家粮食安全和影响农业生产率提高的巨灾风险，中央财政也有必要提供更大支持。
4.完善财政支持巨灾风险分散的配套机制。
一是建立健全完善的法律制度为农业巨灾风险分散提供立法保障。法律制度是农业巨灾风险分散的前提和重要保障。我国连续 8 年的“一号文件”都明确指出要建立财政支持的农业再保险和巨灾风险分散机制； 《农业保险条例》 提出“国家建立财政支持的农业巨灾风险分散机制，国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业巨灾风险分散机制”; 《农业巨灾风险准备金管理办法》，提出了农业巨灾风险准备金的计提办法、使用途径、政府优惠办法等具体的实施办法，鼓励多种方式分散农业巨灾风险。但我国目前还没有一部法律明确规定农业巨灾风险的分散形式、巨灾保险费率厘定、补贴方式和补贴标准，亟待完善法律制度，从立法上确立农业巨灾风险分散机制，为农业巨灾保险发展提供法律保障。二是要广泛开展农业保险的风险区划。危险单位划分是农业再保险开展的基础，是确定分保责任和自留责任的前提条件，为费率分区和农业巨灾风险费率制定提供基础条件和科学依据，为确定科学、合理的政策性农业保险财政支持力度提供依据。目前我国保险公司开展业务和政府财政补贴都是以行政区划为基础的，风险区划可以在此基础上进一步深化。为实行差异化的农业保险费率和保费补贴比例以及财政支持力度提高依据。三是要建立我国农业巨灾风险数据库。2007 年 《农业保险统计制度》 规范了农业保险业务的统计指标、口径和指标校验标准等，但我国还没有建立起农业保险风险数据库和定期公布制度。规范的农业保险统计制度和真实充足的历史数据，经营成本以及调整政府补贴比率，为巨灾风险分散制度提供依据[6].加快建立全国范围内农业保险统计制度和数据积累，保证各种农业灾害、损失补偿等数据的真实性、适用性和可获得性，为农业保险区划的正式开展提供基础[7].
【参考文献】
[1] Miranda,M.J.W.Glauber. Systemic Risk,Reinsurance,and Failure of CropInsurance Markets [J].American Journal of Agricultural Economics,1997,79（1）：206- 215.
[2] 高庆鹏，周振，何新平。 策性农业巨灾风险分担模式比较---以北京、江苏、安徽为例 [J].保险研究，2012（12）：31- 37.
[3] 陈利，杨珂。 国际农业巨灾保险运行机制的比较与借鉴 [J].农村经济2013（4）：126- 141.
[4] Mahul,O.and C.J. Stutley. Government Support to Agricultural Insurance:Challenges and Options for Developing Countries [J].World Bank Publica-tions,Washington,D.C,2010.
[5] 何小伟，王克。 农业保险大灾风险分散机制的财政支持依据及路径选择---以吉林、安徽、四川三省为例 [J].农业经济问题，2013（10）：36-40.
[6] 吕晓英，李先德。 美国农业再保险制度及其对中国建立农业巨灾风险分散体系的借鉴 [J].世界农业，2014（10）：1- 8.
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