摘 要
随着社会经济的发展，农民养老日渐青睐以农村养老保险制度为主的社会养老模式。经过摸索改革，2009年国家正式推行新型农村养老保险制度（以下简称新农保），其采取社会统筹与个人账户相结合的部分基金制模式①。本文结合乐安县新农保制度的发展现状，分析我国现行农村养老保障制度存在的问题及原因，并探讨促进新农保与其他并行养老制度衔接整合，以促进人口问题的统筹解决。
关键字：新农保 特定农民群体 并行养老制度 衔接整合
1.引言
我国长期实行城乡分割的二元体制，城乡社会保障体系建立处在分离状态，农村社会保障严重滞后于城镇。加快构建覆盖城乡的社会保障体系，已成为当前我国加强社会建设的重要任务和工作目标。继新型农村合作医疗制度成功实施以后，我国开始探索实行以养老保障为目标的新型农村社会养老保险制度——当前以物质供养为主，兼顾生活照料和精神慰藉。根据养老资源供给的来源，农村养老保障主要有家庭养老、自我养老和社会养老三种养老方式，家庭养老主要依靠子女或其它供养人（如亲属）获得经济支持，自我养老主要依靠个人劳动收入和积蓄以及工资性收入为经济来源，社会养老主要依靠社会获得经济支持②。
目前，我国农村主要采取“养儿防老”的养老模式，即父母抚养子女，而他们步入老年以后主要依靠子女来养老③。在中国传统的观念和社会现实中，农村女儿没有继承父母财产的权力也没有为父母养老的责任。所以，性别在决定子女是否为父母提供老年支持中起着关键作用，而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障④。在这种状况下，建立新型农村社会养老保障制度将从较大程度上解决农村群众实行计划生育的后顾之忧，极大地促进低生育水平的稳定以及人口问题的统筹解决。本文拟对乐安县新农保与五保、低保、计生等养老政策衔接状况进行调查分析，深入认识经济发展与社会变化时期农村老年人和计划生育家庭的养老保障问题，为地方政府政策制定者提供一点建议。
2.我国的农保政策沿革及其实践：以乐安县为例
2.1 老农保及其实践
乐安县于1993年开始推行老农保，在县委、县政府的正确领导和上级部门的精心指导下，克服了各方面的困难和压力，取得了较好的成绩。
2009年3月，老农保正式从民政部门移交到劳动部门管理。经摸底调查，乐安农民共28.6万人，16周岁以上为22.98万人，符合参保条件，其中3.2万60周岁以上老人，可以直接领取养老金。“老农保完全是个人账户，由政府主导，靠农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，有点类似于商业保险，政府没有资金补助。”乐安县人力资源和社会劳动保障局夏副局长说，新农保与老农保最大的区别就是，新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民身上。
2.2 新农保实践及前景
乐安属革命老区，总人口36.5万人，其中农业人中28.7万人，是国家扶贫开发工作重点县。2009年3月，国家将乐安作为全国首批新农保试点县之一。该县迅速成立以县长为组长的领导小组，从不宽裕的财政中拿出98万元，用于新农保政府补贴。并探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。对年满16-59周岁的农村居民参加新农保，按规定缴纳养老保险费，其个人按年缴费标准设100元、200元、300元、400元、500元五个档次，由农民自主选择。年满60周岁的农民直接领取新农保养老金。同时建立规范的工作流程，在乡镇开设农保业务专柜，指定专人办理农保事务，方便参保群众。目前，该县新农保参保人数达2.2万人，参保率达到90%以上，农民缴纳保费240多万元。全县年满60周岁以上的老人陆续领到基础养老金。 从目前这种状况来看，乐安的新农保工作是成功的，它的发展将更多地惠及到广大的人民群众。
3.新农保实践过程中存在的问题
在新农保实施过程中，各地已有老农保、农村五保供养、计划生育户养老保险等各 类针对特定农民群众的养老保障制度，正确处理与这些养老保障制度的关系成为重大的实践问题。首先，行政资源的高效配置要求处理好各项制度的衔接和协调问题；其次，特定群体对新农保的态度取决于各项制度的协调；最后，只有处理好新农保与其他制度的关系，新农保发展路径才能明确。
3.1 没有照顾到特定农民群体养老利益
新农保作为一种普惠式养老保障制度，能够满足大部分农民群众的普遍利益，但却不能适应特定人群的特殊利益需求。当前，在农村，家庭、土地和制度性保障是农民最主要的三种养老资源⑤，无子女的五保户、子女少的计划生育户和生活贫困的低保户由于家庭养老资源少，有特殊的养老利益需求，因此，五保供养制度、计划生育户养老保险等制度所体现的养老利益，当下却没有与新农保衔接，整合纳入新农保。
3.2 影响行政简化
我国当前行政机构已较为臃肿，继续扩编较为困难，通过行政简化，提高行政效率，是解决经办人员不足的最有效方式。行政简化要求新制度替代旧制度，常规性、基础性制度整合临时性、权宜性制度，普适性制度整合针对特定群体的制度。以乐安县基层乡镇为例，有专门负责新农保的农保所，一般为乡镇级农保协管员5-6名（含2名正式政府工作人员），村级农保协管员每村1-2名（人口超过2000的村有2名），也有专门负责农村社会保障民政所，一般为2-4人，另外还有诸如负责农村党员“三老” 的党委办公室等。多个部门在某些职能上存在重合，但却限于部门区分，不能进行行政资源有效整合。一方面是部门职能重合，造成人员、资源分散，另一方面则是单个部门职能过宽造成行使职能效率低下。
3.3 不利于新农保适应性发展
新农保要与经济社会发展相适应，必须考虑其社会经济成本。养老支出不仅要考虑财政承受能力和财政支出优化，还要考虑农民个体和农民家庭的经济承受能力和经济资源优化配置。如在“养儿防老”的家庭养老模式中，老年农民往往要向土地要收益，但老年农民从事农业经营的机会成本十分小，且自身劳动投入和资本投入的限制，土地收益并不高⑥。为提高农业生产率，应大幅综合提高制度性养老保障水平，把老年农民尽早从土地中解放出来。而当前新农保单项制度的养老保障水平并不足以支撑让老年农民让渡土地后无忧生活。
3.4 阻碍城乡统筹发展
城乡统筹发展是充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，促进城乡协调发展，这是世界经济发展、社会进步的规律，也是我们当下所急需进行解决的战略课题。新农保制度不仅仅是解决农民养老等具体问题，其一运转起来就是一种重要的经济社会机制，影响收入分配、阶层关系，所以作为一种新制度应有利于打破二元社会结构，促进城乡人才、物质、信息交流，顺应并促进城乡统筹发展。首先，新农保保障水平较低、项目单一，极易拉大城乡贫富差距，不利于缩小城乡差距；其次，新农保以户籍或居住地为参保资格条件，使其惠农性针对性不强，据了解，现在有部分地区农民工和一些农民工集中的企业要求退出城保、镇保，而要求加入新农保。
3.5 削弱现行制度的有效激励影响
新农保的推行应有利于调动各方面的积极性，必须激励农民为自己的养老作物质和精神准备。现行各项养老保障制度本身就具有相应的激励效应，如计划生育户的养老保险有利于农民群众遵守计划生育国策，但新农保这一普惠式制度将在一定程度上削弱了现行制度的有效激励影响。普惠式制度正让部分农民成为消极接受者。
4.新农保与并行养老制度衔接、整合的建议及对策
制度的制定与实施与各种社会经济因素交织在一起，应充分考虑制度建设的复杂性。单一制度往往难以实现制度目标，因此制度在实现主要目标的同时还会产生相应的社会经济效应，因此制度建设必须明确某一特定制度在制度体系中的地位、协调制度目标和其他社会经济效应。制度调节社会关系，反映特定的利益分配，有自身的发展动力和障碍，制度建设须明确制度发展动力和分析约束条件的性质。现阶段我国已有多项制度性的养老保障措施，既有比较完善、相对成熟的制度，也有刚刚起步、很不完善的制度，但除新农保外，其他制度的目标人群相比都较为狭隘，无法成为保障农民老年生活的核心制度。新农保制度虽起步晚，但总体框架已十分清晰，目标人群庞大，具有兼顾各方利益的责任，在制度模式上能与企业基本职工养老保险对接，因此，新农保可以成为整个解决农民养老制度体系的核心制度。 一旦确定了新农保在解决农民养老问题上的基础地位，就应尽快衔接、整合最后替代具有同一目标、覆盖人群相同的制度，把目标相同或相近但针对人群有差异的相关制度整合进来。
4.1 做好新老农保制度间整合衔接
在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度的衔接，积极引导农民参加新农保。凡已参加老农保、年满60周岁以上且已领养老金的参保人，可并行享受新农保基础养老金；对已参加老农保但未满规定领取保障金年龄的参保人，应将其个人账户资金并入新农保个人账户，并以新标准继续缴费。参保人死亡后，其个人账户余额（除政府补贴外）可由参保人直系亲属继承或取出。
4.2 做好新农保与其他并行农村社会保障制度的整合衔接
在处理新农保与其他并行农村社会保障制度的关系时，做好“加减法”，在保障水平上，只能叠加、不许冲销，规定农村各类人群都可以且应该参加新农保，并能够享受基础养老金，同时还可以继续享受原待遇；而在制度间，相互衔接、有效整合，将其他并行保障制度最终统一整合为农民养老保险。
4.2.1 新农保与农村五保供养制度的衔接整合建议
农村五保制度规定老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，应享受农村五保（保吃、保穿、保住、保医、保葬）供养待遇。实际上，五保户的这些待遇可以在国家其他社会保障制度中可以获得。鉴于此，为避免制度重复建设，五保供养制度未来的发展是走向消亡，应该由健全的低保制度、新农保、医疗保险、住房保障及社会福利服务制度所代替。一方面，应大力发展农村社会服务事业，将五保制度整合入农村社会服务体系；另一方面，由政府财政支持五保户参加新农保，缴费层次视用于社会保障的财政力量可适当提高，让这些五保户到了规定领取养老金年龄时，可以享受只新农保提供的较高水平的养老金（可理解为新农保和五保的合并享受）。 在这方面，乐安探索出一些全省甚至全国首创的经验，如对一些特别困难五保户的参保问题，提出由省里补助80元，县里补助20元，由此，这类人群实现免费参加新农保，这一举措最后在全省推广，也吸引了广大农民的积极参与。
4.2.2 新农保与农村计生家庭奖励扶助制度的衔接整合建议
农村计生家庭奖励扶助制度是国家对农村计生家庭的一项基本奖励制度，是民生工程和强农惠民政策中体现计划生育利益导向的制度。制度规定通过奖励扶助提高困难计生农户居民满60周岁以后应对老年风险的能力（一般由财政给予每人不低于600元/年的奖助金），从而促进计生政策的顺利实施。国家在号召国民模范执行计生政策时，也再三承诺要解除计生夫妇后顾之忧，并明确建立相应的养老制度。因此建议计生家庭可以享受计生奖励和新农保双重待遇。考虑到计生奖励和新农保在功能上具有交叉性，为了降低制度的碎片化程度，可将计生家庭奖励扶助制度整合入新农保，为符合奖励扶助条件的农村居民支付较高水平的养老金，即优先考虑将计生夫妇纳入新农保，并根据子女数量多寡采取减少缴费或提高养老金待遇标准的的激励措施。由于老龄化、家庭结构小型化趋势加剧，未来国家若取消计划生育国策，则计生家庭奖励扶助制度也会随之消亡，各类家庭将有城乡养老保险制度全部覆盖。 乐安县根据实际情况在这方面作了一些创新，出台了相关衔接政策：对独生子女领证、两女户结扎夫妻个人交纳养老保险费的，在县原补贴标准的基础上，每人每年增加10元缴费补贴标准；对独生子女死亡或伤残(三级以上)后未再生育夫妻(女方年满49周岁)、节育手术并发症人员(三等以上)等特殊困难群体，由县财政按每人100元标准为其代缴养老保险费；对农村落实了计生政策的一女户和二女户，政府每年为其代缴养老保险费50元；对2010年1月1日以后落实的两女结扎手术,每例一次性奖励1000元，计入个人养老金帐户。目前，这些优惠政策正在对接落实。
4.3 做好新农保与城镇职工基本养老保险制度的衔接整合
随着城市化进程加快，越来越多的农村人口转变为城镇人口，这种趋势对新农保与城镇职工基本养老保险制度之间的衔接整合提出了迫切要求。
4.3.1 明确新农保社会统筹资金来源
2009年9月发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定新农保“实行社会统筹与个人账户相结合”，可见新农保与城保一样是“统账结合”的模式。然而新农保对个人账户资金来源作了明确规定——政府、集体和个人按比例缴费，但未对社会统筹资金来源明确，其中基础养老金似乎被默认为是社会统筹资金来源。但这种基础养老金不具备社会保险的统筹互济性，更像是具有普惠性质的福利金。因此应明确新农保的统筹资金来源为政府公共财政，中央及地方财政分级按比例分担，地方政府的缴费补贴也应部分划入社会统筹部分。根据国际经验，政府即为农民的雇主，为农民缴纳社会统筹部分资金⑦。
4.3.2 注意城乡养老保险缴费年限的折算和账户资金转移
户籍制度改革就是用统一的户口登记取代城乡分割的户籍管理。随着户籍制度改革的深入推进，城乡居民双向流动或多向流动将必然加剧。由于新农保与城保缴费比例及替代率不同，二者必然存在账户资金的合理转移接续。可以考虑将新农保个人账户储存额通过折算年限转入城保个人账户，同样，城保的个人账户通过折算转入新农保的个人账户，而社会统筹部分资金也可以一定比例进行相互转换。当然，随着城镇化的发展，这种转换趋势久而久之将会将新农保和城保合二为一，统一为居民养老保险制度。综上，城乡养老保险的衔接整合一定要循序渐进，左右协调，稳步推进制度一体化进程。
5.结论
当前人口老龄化问题己经引起了社会各界的高度重视，从我国老龄人口的分布情况来看，农村的老龄化程度要高于城镇地区，农村养老问题的压力要远远大于城市；从养老保险制度供给情况来看，近几年来以城镇为重点的社会养老保障力度不断加强、覆盖面不断扩大、保障水平不断提高，相比之下，占总人口绝大多数的农村人口及农业劳动力的养老保障却面临困境，己经严重阻碍了农村经济的改革与发展，成为解决“三农”问题的瓶颈。因此，探索建立适合我国国情国力的农村养老模式，完善作为农村养老保险体系核心的新农保制度，不仅具有重要的理沦价值，同时也是现实发展的需要。本文正是应这一现实和发展的需要，以最大程度体现贯彻落实科学发展观、构建和谐社会为要求，以让全体人民共享改革发展成果为目标，坚持以人为本，不断发展创新，兼顾社会公平和经济效率的协调发展，通过对乐安县新农保实践的现状分析，指出当前存在问题，并从提出了针对我国农村养老保障问题的具体对策。
参考文献：
①杨洁玲《从部分基金制理论浅析养老保险基金的筹资模式》.2009
②杨翠迎等《农村基本养老保险制度理论与政策研究》.浙江大学出版社.2007
③高爱华.《家庭养老:目前我国农村养老模式的现实选择》.河南师范大学学报(哲学社会科学版).2002
