一、交通事故保险纠纷诉调对接机制
(一)交通事故保险制度
保险是集合具有同类危险的众多单位或个人,以合理计算分担金的形式,实现对少数乘员因该危险事故所致经济损失的补偿行为.
根据《保险法》的规定,"保险是指投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任,或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业保险行为."保险的主体包括投保人、保险人、被保险人、受害人.保险的目的是要通过保险业务强制缴纳保险金,分担交通事故中的风险.
我国汽车保险制度建立于建国初期,为了降低交通事故中的危害,分担社会风险,中国人民保险公司首先开办了汽车保险业务,但于五十年代末停止了汽车保险业务.改革开放以后,特别是 1991 年《道路交通事故处理办法》颁布后,我国机动车保险业务开始推广普及.随着经济的快速发展,机动车保有量迅速增长,机动车交通事故逐年增多,2003年 10 月 28 日,全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国道路交通安全法》,该法第七十六条规定:"机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的,由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿."我国以法律的形式明确规定了保险公司在机动车交通事故中的强制责任.
交通事故保险责任开始强制推行并得到迅速发展.
(二)诉调对接机制
诉调对接机制,现在还没有统一的概念.有人理解为法院调解和人民调解的对接,有人理解为诉讼和调解的对接.而笔者认为,法院内部的调解工作是贯穿在诉讼整个周期中的,和诉讼的关系是你中有我、我中有你,融为一体,不需要再讨论对接的问题.所以,本文所讨论的诉调对接机制指的是诉讼和人民调解的对接.
二、交通事故保险纠纷诉讼对接机制现实困境
交通事故保险纠纷中,由于矛盾比较尖锐,调解和诉讼很难做到良好对接,常常会有遗漏或者重复工作,并且调解人员职责没有固定,专业培训不够,缺乏统一的指导,因此调解效果并不好,平均调解成功率只有 20 %左右,最后交通事故保险纠纷还是要通过法院诉讼解决.但是调解工作做得不够好并不是说调解工作没有作用或者不需要,相比起诉讼而言,调解有更大的灵活性,能节省审判资源,降低社会矛盾,高效迅速地处理交通事故保险纠纷,减轻法官的审判压力.
面临专业化、多样化、复杂化的交通事故保险纠纷,人民调解制度存在能力不足的问题.对于这种专业性比较强的纠纷,特别是涉及保险公司这样内部管理比较严格的公司,现实中更多的是倾向于运用诉讼的方式解决问题.但是如果进入诉讼程序,纠纷解决的成本就会急剧攀升,而且处理周期长,不利于纠纷的解决.法院面对交通事故保险纠纷的解决,同样希望降低司法成本、提高诉讼效率、合理解决诉争.将人民调解制度运用到交通事故保险纠纷中,在两者之间开创性地建立一种对接机制,即诉调对接机制,可以更好地解决交通事故保险纠纷.
人民调解制度是一种重要的非诉纠纷解决机制,为人民群众之间纠纷的解决起到了重要的作用.诉调对接机制是建立健全多元化纠纷解决机制的探索和尝试,是强化和谐司法的重要举措,是完善人民调解制度的内在需求.
最高人民法院2009 年 8 月 4 日发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》认为,建立诉调对接机制的目的是:"充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量,促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展,做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式,维护社会和谐稳定,促进经济社会又好又快发展."但在现实中,由于交通事故保险纠纷的复杂性、专业性、多样性和诉调对接机制本身存在多种问题,交通事故保险纠纷诉调对接机制面临种种困境,并没有起到应有的理想化解纠纷的作用.
(一)缺乏法律依据
我国对于诉讼和调解的法律规定是分别进行的,《民事诉讼法》只是规定了诉讼中的调解机制,而人民调解是通过《人民调解法》规定的,根据《人民调解法》第二条规定:人民调解是指"人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动".《人民调解法》只是单独规定了人民调解的设立、组织、工作模式等等内容,没有将诉讼和人民调解的对接机制进行规定.至今为止,法律和司法解释都没有诉调对接的明确操作规范,所以诉调对接机制的具体工作流程、工作机制、人员管理等无章可循,都是各地法院自己进行摸索,这就容易引发当事人对诉调对接机制合法性的质疑,也就制约了诉调对接机制作用的发挥.
(二)当事人对调解制度信任不够
交通事故保险纠纷由于其法律上的专业性,一旦出现纠纷双方当事人首先想到的就是诉讼,而不会想到进行调解.原因有二:一是怀疑人民调解委员会的专业能力,二是怀疑人民调解委员会处理的效力.所以交通事故保险纠纷的当事人在诉讼之前很少有请求调解的意愿.
(三)人民调解委员会事实调查能力有限
由于人民调解委员会长期处理的是一般简单的普通民事纠纷,基于人民调解的民间性质,没有调查取证的权力和强制力.人民调解委员会判断案情、辨清曲直通常是通过当事人的陈述进行的,然后再辨析情理和利益平衡对当事人进行劝解,解决纠纷.交通事故保险纠纷由于其案件的复杂性,证据专业性较高,双方争议分歧往往较大,如果不查清事实,不对诉讼后果进行明确辨析,双方当事人往往不愿意接受调解并做出妥协,所以调解的适用率不高.
(四)法律知识缺乏,调解能力不足
调解工作中,调解员的调解能力十分重要,特别是在交通事故保险纠纷中,法律知识的多寡,对诉讼的了解程度,往往成为调解工作成功与否的关键.调解员有好的调解能力、法律知识、说服能力,往往可以四两拨千金,对于简单明了的交通事故保险纠纷通过辨析法理、平衡利益将纠纷解决在调解阶段.相反,如果一个调解员法律知识不够,调解能力较弱,往往达不到调解的目的.现实中,人民调解委员会中的调解人员一般由基层干部或者退休老同志担任,群众工作经验丰富,但是法律知识储备不足,对于交通事故保险纠纷案件虽然热情有余,但是劝解说服力不强,如果没有法院的法律专业支持,往往不能满足内容复杂、利益重大、矛盾激烈的交通事故保险纠纷案件的调解工作.
三、垫江县人民法院对交通事故保险纠纷诉调对接机制的实践经验
基于上述情况,垫江县人民法院诉讼通过总结摸索,创设性地制定出了诉调对接机制的具体工作流程.
首先,当交通事故保险纠纷案件到法院起诉后,经法庭合法性审查,认为该案件符合民事诉讼法相关规定应当立案的,会对案件复杂程度、冲突矛盾程度、案额大小进行综合评估评级,对于案情简单、矛盾缓和、案额在一定范围内的案件,适合进行人民调解的,及时对当事人进行释法说明,征求当事人意见之后转交人民调解机构,并派出法官进行跟进、协调、支持.如果当事人不同意先行调解的,按照法律规定进行立案审理,并说明审理工作的利弊.第二,对于不符合立案条件的案件,要对当事人进行解释说明,劝解当事人到人民调解机关解决问题,并附送宣传材料,提示人民调解同样是解决矛盾的一种方式,并且更加方便快捷,同时法院会对人民调解工作进行法律支持,不收取任何费用.第三,对于到人民调解机构寻求帮助的交通事故保险纠纷案件,法院会根据需要提供最全面的法律帮助,以解决人民调解机构在法律能力上的短板,促使交通事故保险纠纷得到良好解决.第四,对于人民调解结案的交通事故保险纠纷,由人民调解机构填写《交通事故保险纠纷调解结案表》,并将相关档案材料移交法院保存,作为案件处理及相关法官考察的依据,此案处理结束,人民法院停止跟踪.
第五,对于无法达成调解协议或者调解协议无效的案件,由调解机构填写《交通事故保险纠纷调解反馈表》,并将相关材料反馈法院,作为法院审理此案的参考性材料.
对于执意通过诉讼解决的交通事故保险纠纷,垫江县人民法院同样注重调解的运用.从交通事故保险纠纷立案时,法院工作人员通过与当事人的交流和沟通,会建立一个案件信息表,对每个案件的基本情况进行分析,让承办法官及时了解案件信息,根据案件的复杂情况进行针对性的调解;简单案件直接速裁调解,调解成功的当天出具法律文书.对于不能调解或者撤诉的交通事故保险纠纷案件,法官会根据案件办理的不同阶段不断发掘案件信息,在审理中进行调解,在调解中推进审理,把握案件特点对案件进行多次调解.通过案件的分析和不断调解分流,交通事故保险纠纷被划入不同的类型,进行精细化调解,法官根据案件的不同情况、不同类型、不同审理进行有针对性的调解,效果相当显着.
在积极探索实践的同时,为固化成功经验,确保保险事故保险纠纷的化解,垫江县人民法院采取四项措施规范交通事故诉调对接机制.
1. 建立规范制度.垫江县人民法院制定了《加强规范交通事故保险纠纷诉调对接机制的指导意见》,针对交通事故保险诉讼和人民调解工作进行规范和指导,从制度上规定法官对于人民调解工作的指导义务,明确指导责任.
2. 规范调解组织建设.垫江县人民法院对辖区内的人民调解委员会进行指导和支持,规范现有的人民调解组织,在需要的社区和村镇设立调解室,并派出法官帮助建设,加强调解组织机构的建设.
3. 落实交通事故保险纠纷评估跟踪机制.对于到法院起诉的交通事故保险纠纷,法院会派专门法官负责评估,从纠纷复杂性、涉案标的、矛盾程度等等方面进行评估,跟踪了解直到案件解决.
4. 诉调对接,审调结合.第一,建立有效的诉调对接机制,尽量依靠人民调解力量.第二,在交通事故保险纠纷案件进入诉讼程序之后,垫江县人民法院同样力促调解工作.在案件的审理过程中,法官不会将调解局限到庭前调解或者休庭之后的调解,而是根据案件的情况进行不间断调解,将立案调解、诉讼通知调解、举证调解、判决送达前调解组成整个调解体系,以达到处理纠纷、化解矛盾的目的.
自垫江县人民法院建立交通事故保险纠纷诉调对接机制以来,有约 12 %的交通事故保险纠纷案件撤诉或调解,平均用时 10 天,案件处理时间大大降低了.
四、建立交通事故保险纠纷诉调对接机制
由于诉讼程序繁琐、时间较长、诉讼成本较高,交通事故保险纠纷通过诉讼解决往往耗时费力,所以调解是解决交通事故保险纠纷的便捷途径,但是人民调解机构往往面临法律知识少、事实认定能力差、调解能力欠缺等短板.在此情况下,法院必须对人民调解机构进行帮助、支持和指导,及时弥补调解组织在交通事故保险纠纷案件中法律知识不足的问题,与人民调解互相合作、相互补充、相互协调,建立合理机制以有效提高人民调解组织的调解水平和效果.
(一)推进立法规范工作
交通事故保险纠纷诉调对接机制的建立和实施必须在法律的框架内进行,必须推进立法,明确和规范诉调对接机制(包括概念、原则、范围、主体、程序、期限、组织等等),以确定其法律地位.
(二)应加大宣传力度,增强当事人对人民调解制度的信心
加大对人民调解制度的宣传力度,是推进诉调对接制度的重要措施,即不仅要让当事人对人民调解制度有所了解,更要使当事人对人民调解制度充满信心,了解其快速、成本低廉的优势,以得到社会各界的认同和支持.要通过各种途径宣传人民调解制度,让当事人知道人民调解委员会的工作职能、机构设置和优越性,只有这样,才能让交通事故保险纠纷当事人愿意自动地通过人民调解的方式解决问题.
(三)法院应加强对调解人员的帮助,提高调解人员的事实认定能力、法律适用能力和调解能力
调解人员的工作素养和案件调解成功率有很大的关系,所以法院必须加强对调解人员的法律支持,做好调解人员的培训工作,提高调解人员的法制意识和调解能力,使得调解人员能够正确认定事实,引导纠纷解决,合理劝导纠纷的调解.
同时为了提高调解工作的作用,可以在告知当事人的基础上,赋予调解人员一定的事实认定权力.经过调解员一定程序认定的事实,法院可通过庭审质证之后进行采纳,这样就能防止调解和诉讼重复取证,从而提高诉讼效率和增强调解工作的权威性.
(四)扩大调解人员队伍,提升调解人员水平人民调解委员会应当不断引进高水平的调解
人员,调解人员除了有较高的业务水平之外,还应有丰富的社会经验,所以,人民调解委员会在选任调解员的时候,要考虑以下几个方面的问题:一是基层工作经验丰富;二是法律知识丰富;三是要有耐心,分析能力强.人民调解委员会可以根据上述条件设立调解人员库,供当事人选择.当事人可以根据调解人员的工作经历、能力特长进行选择.让当事人根据案情特点来选择调解员不仅可以人尽其才,还可以增加当事人的信任度,促进案件调解成功.
(五)建立有效诉调对接机制,增强调解成果的转化功能
建立诉调对接机制,是增强调解作用,节省诉讼资源的重要方式.即不仅要让成功的调解对交通事故保险纠纷的解决起到良好作用,在调解不成功时,也要让调解成果与诉讼对接,发挥其作用.如果诉前调解不成功,法院可以根据一方当事人的申请,按照该案应适用的诉讼程序,直接进入法庭辩论阶段,并将调解申请人申请调解之时视为提起诉讼之时.
这样即使是调解不成功,其调解工作也可以转化为诉讼成果,一方面可以避免当事人因担心参与诉前调解而延误纠纷解决和增加诉讼成本的顾虑,促进当事人积极参与诉前调解,另一方面也可促使案件快审快结,提高诉讼效率.
通过上述诉调对接机制,对于人民调解不成功的案件,可以通过专门的途径直接进入诉讼程序,节省当事人时间,提高诉讼效率,降低诉讼成本.并且可以在人民调解阶段先行进行诉讼的准备工作,送达起诉状副本及设定举证期限,因为举证期限和人民调解之间并不冲突,如果调解不成功,则法院可以直接通知双方开庭审理,大大节省了诉讼时间,避免案件由于调解不成功造成的时间耽误,可以很快地促进诉调对接,缓解当事人对调解负面效果担心的情绪,降低当事人对人民调解的抵触情绪.强化调解工作的确定性,防止调解工作走形式,提高调解的作用,增强当事人对调解的信心.
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