截至2014年底，我国的机动车总量已达2.64亿辆，机动车驾驶员数量突破3亿人[1].从另一个方面看，每个人都是潜在的交通事故受害人，保障公民的人身安全和财产利益是社会的责任。发生交通事故时，机动车交通事故责任强制保险（以下简称"交强险"）是对交通事故受害人的一种救助，但因为肇事人逃逸或其他原因会导致大量受害人无法得到救助。当交通事故中的受害人无法通过交强险制度和侵权人获得赔偿时，建立道路交通事故社会救助基金这样的社会保障制，可以使受害人得到及时抢救或补偿。而受害人在得到基金帮助时经常会遇到一些困难，导致救助缓慢或无法救助，这正是我们需要研究的问题[2].
一、道路交通事故社会救助基金制度立法现状
我国道路交通事故救助基金最早在2004的《道路交通安全法》中提到，只是简单提到社会救助基金的来源和垫付责任，对于救助基金的具体性质没有明确规定，对于如何申请救助基金也没有规定。
2006年颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》规定了救助基金的筹集来源和适用条件。
2009年底颁布的《侵权责任法》确定了救助基金的垫付范围。
2010年正式实施颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称为《试行办法》）。相比德国、加拿大、美国已经落后很多。
《试行办法》在江苏省、福建省等一些省份先行实施，在实施过程中遇到了很多问题，但有一些省份实施缓慢，运行难，一些较小的市和县还没有确立[3].
二、道路交通事故社会救助基金运行中存在的问题
（一）救助基金法律制度不完善
道路交通事故社会救助基金没有完备的法律制度。《道路交通安全法》只有一个条款涉及救助基金，国家并没有专门再颁布法律，而是以行政规章的方式颁布了《试行办法》。但对于救助基金的实施并没有详细的规定，对于救助基金的具体实施办法的制定又下放到各个省市，各省市比葫芦画瓢制定了具有各省市特色的实施办法，至于怎么实施，并没有制定具体的实施细则，个别经济较发达的省份，例如江苏省制定了《道路交通事故社会救助基金实施细则》。
《试行办法》规定的基金来源包括一部分中央财政预算安排，违反了《中华人民共和国预算法》的规定；而且未经地方人民代表大会同意，将地方政府收取的保险公司经营强制汽车保险的税收作为救助基金的一个资金来源，又规定救助基金的费用支出由财政部门在年度预算中予以安排，侵犯了地方人民代表大会的职权。造成这些问题的原因皆为《试行办法》的法律位阶过低，无法满足其社会救助目标的需要.
（二）大量救助基金闲置
我国道路交通事故救助基金来源大多数是每年按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金，其他来源有社会捐款。道路交通事故救助基金是否真正用到道路交通事故的救助，并未向社会公众公开。
2014年，全国交强险中所抽取的救助基金高达29亿多元，各省都有一笔庞大的救助基金，但大量基金闲置，受害人得不到救助。
2014年广东省有超过20亿元的道路交通事故社会救助基金，可真正用于救助的只有10多万元；再例如，山东省，迄今为止，道路交通事故社会救助基金已经筹集了6亿多元，而真正用于救助的也仅1000多万元。
因严重交通事故而拖欠医疗费的人们无法得到救助。交通事故社会救助基金应该在交通事故发生后，受害者找不到侵害人又无钱救命时及时进行救助。可事实恰恰相反，事故发生后，受害人时常是到救助机构要求救助，机构又去找医院，医院最后又找到家属协商，形成一种怪现象.
（三）管理机构不统一
根据《试行办法》的规定，道路交通事故社会救助基金的管理涉及财政、保监、公安、卫生、农业五个部门。各地的管理办法规定，人民政府是救助基金的主管单位，由政府来决定设立救助基金的管理机构。管理机构如何设置，各省市的做法并不相同，有的基金管理机构是公安部门，如北京、广东；有的是财政部门，如上海；有的是外包给专业管理机构来进行管理，如江苏；重庆与一般省市不同，而是由重大安全生产办公室管理；一些市、县根本没有设置基金的管理机构。交通事故救助基金是政策性、公益性的保障基金，各级政府制定的管理办法公开的甚少，管理机构不统一。
（四）基金申请程序烦琐
道路交通事故社会救助基金的申请在现实操作中，程序烦琐。由于该基金涉及财政、交管、保险、卫生、农业等多个部门，基金的申请、审核、批准、发放都不是同一部门，基金管理运作难度大，很多地方在资金申请、发放等环节存在职能不清、申请手续烦琐的情况。很多省、市申请人在申请救助基金时都是在公安局填写申请表，但具体办理的时候，经办人员却说没有办理过该项业务，不知道如何办理。江苏省的救助基金申请程序做得比较细致和规范，可以电话求助、现场求助和网站求助，但申请程序也很烦琐。其办理程序如下：有下列情形之一的，机动车交通事故受害人及其近亲属可以申请救助：1.抢救费用超过交强险医疗费用赔偿限额的；2.肇事机动车未参加交强险的；3.机动车肇事后逃逸的。救助基金一般垫付受害人自接受抢救之时起72小时以内的抢救费用，特殊情况下超过72小时的抢救费用由医疗机构书面说明理由，并报县级以上卫生主管部门审核。申请程序第一步由申请人申请救助，第二步交警部门发出垫付通知，第三步需要县区级受理点受理，第四步由市级道路救助基金服务办公室审核，第五步由省级垫付中心审核，第六步支付垫付款[5].从这一系列程序来看受害人想要获得救助基金是非常困难的一件事情。一项调研表明，根据基金实际运行调查情况来看，医院在帮助病人申请救助基金时，普遍感到很困难，实际申请成功者不足10%.批准的案例大都在数月后才兑现，有的甚至需要10个月的时间才能申请成功[6].另外，一些城市对于该基金的管理职责不明，受害者提交救助申请，但却找不到受理的部门；有的即使找到受理部门，也是一些兼职人员，对于受理的程序也不熟悉；有的地方是在审核或者审批过程中，行政部门总要以各种名义"插上一脚",一些地方甚至规定，每笔救助金的申请审核需要经过分管副市长签批才能发出。如此一来，救助金的申请审核成了另类"行政审批".
（五）申请人范围模糊
《试行办法》没有明确规定申请救助基金的主体，只是规定受害人可以申请，公安机关负责通知，农业部门负责协助，卫生部门负责监督工作。各个地方的实施办法对申请人的范围规定也不一致，东莞规定的申请人范围是受害人本人或者其近亲属，辽宁省规定的申请人的条件是道路交通事故的受害人或其近亲属；受害人身份无法确定或者受害人及其近亲属无法提出垫付申请，且医疗机构或者殡葬机构已经垫付医疗抢救费用或死亡丧葬费用的，医疗机构或殡葬机构可以代为提出垫付申请，但是在申请时应提供公安机关交通管理部门出具的身份无法确认的证明。从上述可知，申请人的范围没有一个明确而又统一的规定[7].
三、对道路交通事故社会救助基金运行的建议
（一）完善救助基金法律制度
道路交通事故社会救助基金制度作为一项新型的社会保障制度，承担着对交通事故受害人基本救助的功能。这样一项覆盖全国的制度，由财政部等部门制定部门规章显然无法发挥其救助功能，对省级政府的约束力也有限，不利于这项制度在地方的"落地".而且，目前的试行办法将具体操作规定的制定权下放给地方，分散的各地方立法无疑会容易造成规定的不统一，贫富和地域的差距会衍生许多消极的因素，不符合国家追求"社会公平、正义"的目标。全国性的保障制度必须要用具有对应位阶的法律来进行规范，这也是建设我国统一法制的必然要求。为此，笔者建议制定更高位阶的法律，且可以从以下两种途径进行探讨：一种是参考德国或我国台湾地区"强制汽车责任保险法"的做法，将相关救助基金制度进行完善后，融入我国《机动车交通事故责任强制保险条例》当中，使之成为该条例的一部分，具有行政法规的效力。另一种则是在目前我国《试行办法》的基础上，通过对当前各地方实施效果进行考量和出现的问题进行分析，全面地细化和完善该项制度，不断充实它的内容，在时机成熟时制定《道路交通事故社会救助基金管理条例》，使之成为救助道路交通事故受害人的"大法".
鉴于我国当前立法实际，第二种方法较为可行。重新设计受害人救助基金制度，使之与责任险制度相配合，同时符合社会救助制度的要求，弥补缺陷，形成健全的道路交通事社会救助基金法律制度。
（二）加大基金救助力度
由于救助基金大量结余，2015年4月，深圳市向社会公开征求修改《道路交通事故救助基金暂行办法》的意见，放宽道路救助基金的申请条件，电动自行车或其他非机动车辆发生交通事故需要垫付抢救费用的，也可以申请救助基金[8].为了加大基金救助力度，除放宽申请条件外还应加大宣传力度，让更多的人得到救助。应对交通部门事故科的公职人员进行培训，使他们了解救助基金的作用和意义、基金筹集渠道、救助事项、申请程序和追偿。
（三）统一基金管理部门
救助基金作为社会保障的一种方式，应当建立统一的救助基金管理机构。关于其管理机构，可以借鉴其他国家的做法。如德国、日本、韩国、美国，他们的管理机构一般是由国家层面的部门或者委员会、协会等机构管理，体现救助基金的管理主要功能是做社会公益，而不像我们国家下放到基层部门去管理，应将救助基金的管理权收回中央，建立由财政部主导，其他部门协助的管理架构[9].
如果我国完全实行政府部门负责管理，又与我国政府当前要控制人员编制，减小公务人员规模的大趋势相背离。因此，笔者建议仍然是政府主管，但由企业经营的模式，参考我国台湾地区的做法，并借鉴江苏省的成功案例，由财政部设立救助基金管理小组，交通运输部、民政部、国家卫生和计划生育委员会、保监会作为救助基金的小组成员，负责对救助基金的决策、筹集、核查、分配。由于交通部门能够在发生交通事故后第一时间与申请人接触，所以办事机构设立在各级交通部门。救助基金的具体运营委托给全国范围内有业务能力的保险公司，直接负责受理救助申请、调查、补偿等业务。这种模式能够保证救助基金在国家的管理下，统一进行分配，平衡地区差异，发挥最大效用；同时又将实际的救助业务，委托给已经具有直接处理补偿事项能力的保险公司，在不增加政府编制的情况下，开展全国范围内的救助业务。救助的申请人对救助的受理、补偿不满的，可以向各级救助基金管理机构申请仲裁或直接向人民法院起诉[10].
（四）简化基金申请程序
在各级交通管理部门设置专门办公场所或窗口作为基金管理机构和办事机构使用，并由专门的保险公司负责，方便申请人申请救助基金，有利于办事机构和管理机构的协调。另外，简化审核程序。关于丧葬费、医疗费等材料需要由民政部门和卫生部门专业人员审核，那么两个部门各派专业人员到办事机构值班。材料审核完毕后，救助基金管理机构需要与财政部门建立联系机制，建立救助基金快速通道，将救助基金划拨到医院或者其他账户上[11].
（五）明确申请人范围
基于交通事故中需要救助的情况比较复杂，建议明确申请人的范围。首先，符合法定救助条件的交通事故受害人，有权行使救助基金请求权；再次，受害人受伤严重在医院抢救或者死亡的，可以由其近亲属行使救助基金请求权；最后，当受害人身份无法查明时，也应该赋予其申请权，可以由公安机关、医疗机构、殡葬机构代为申请。
通过对道路交通事故社会救助基金运行中的问题研究分析，借鉴国内外的实践经验，针对法律制度不完善、救助基金大量闲置、基金管理机构不统一、申请基金程序烦琐、申请人范围不明确等问题提出一些建议，这些建议尚需实践检验，希望能对我国道路交通事故社会救助基金制度的完善有所裨益。
参考文献：
[1]至2014年底全国机动车保有量达2.64亿辆[EB/OL].
[2]杨立新.侵权责任法[M].北京：法律出版社，2010:436-530.
[3]周理栋.论我国道路交通事故社会救助基金法律制度的完善[D].宁波：宁波大学，2014.
[4]唤醒沉睡的道路交通事故救助金[EB/OL].
