4.2 食品安全行政检查的程序不足
4.2.1 检查程序不统一、不规范
4.2.1.1 启动程序不规范
根据我国已废止的《食品卫生法》的规定,食品安全行政检查的主体主要是卫生部门,但在实践中工商、质检、农业、进出口检疫、商务、海关等行政机关也有相应的食品安全行政检查权,导致了对于同一或类似食品安全行政检查事项，被检查人往往要接受多个行政机关或者一个行政机关内部多个部门的检查,从而增加了被检查人的负担.针对上述问题,我国《食品安全法》明确规定了食品安全分段监管体制,即规定了质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门、分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。但是《食品安全法》对于启动食品安全行政检查时应遵循的程序没有提及,目前仍没有从根本上解决重复检查的问题,一些行政机关为了部门利益,到企业进行重复检查的现象仍存在.行政检查程序的启动应基于一定的行政目的，而一些行政机关工作人员认为凡有行政管理权就有行政检查权,行政检查程序的启动不需要法律的特别规定。而食品安全启动程序的不规范恰恰是是导致重复检查盛行的重要原因之一.
在实践中一些行政检查，事先没有详细的检查计划,对于检查内容也未事先通知被检查人,随意进行检查或乱检查,严重影响了从事食品行业的组织或个人的正常生产经营活动.
4.2.1.2 实施程序不规范
食品安全行政检查的具体实施程序应包括表明检查身份、实施检查、作出检查结论、检查结论的送达等环节。而从我国具体的食品安全行政检查法律法规的规定来看,多数立法只注重规定食品安全行政检查主体的检查职权,忽视对食品安全行政检查具体程序的规定。如2008年10月9日开始实施的《乳品质量安全监督管理条例》第47条规定:“畜牧兽医、质量监督、工商行政管理等部门在依据各自职责进行监督检查时,行使下列职权:（一）实施现场检查;（二）向有关人员调查、了解有关情况;（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿、检验报告等资料;（四）查封、扣押有证据证明不符合乳品质量安全国家标准的乳品以及违法使用的生鲜乳、辅料、添加剂;（五）查封涉嫌违法从事乳品生产经营活动的场所，扣押用于违法生产经营的工具、设备;（六）法律、行政法规规定的其他职权。”从以上规定可以看出,《乳品质量安全监督管理条例》只规定了行政检查主体的乳品质量安全检查职权,对于行政检查主体实施乳品质量安全检查时应遵循的程序如启动程序、表明身份程序等没有作出规定，从而赋予行政机关极大的自由裁量权,导致行政检查的实施程序杂乱无章,不利于保护行政相对人的合法权益.
4.2.1.3 忽视被检查人的程序性权利
食品安全行政检查具有很强的职权性、强制性的特点,行政机关对从事食品行业的组织或个人进行食品安全行政检查，是其日常的工作职责之一。为了使行政机关顺利实施食品安全行政检查,食品安全法律法规往往在规定检查权的同时又规定实施检查的保障措施,如我国《食品安全法》第77条规定:“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责,有权采取下列措施:（一）进入生产经营场所实施现场检查;（二）对生产经营的食品进行抽样检验;（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品,以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备;（五）查封违法从事食品生产经营活动的场所.”相反我国食品安全法律法规对于被检查人应享有的程序性权利如陈述权、申辩权、申请听证的权利等规定得过少.因此,行政相对人只是被动地接受检查,其合法权益经常会受到违法或不当的行政检查行为的侵害.
4.2.1.4 行政机关程序违法的法律后果不明确
行政程序违法是指在食品安全行政检查中,行政机关及其工作人员违反相应的食品安全法律法规所规定的检查步骤、顺序、方式、时限等规定的行为.“行政行为不具备法定的实体性要件时,便具有无效或应予撤销的瑕疵,这是依法行政原理的当然归宿.”①从相关的食品安全法律法规的规定来看，对于行政机关实体违法的法律责任都作出了相应的规定,如《乳品质量监督管理条例》第62条规定:“畜牧兽医、卫生、质量监督、工商行政管理等部门,不履行本条例规定职责、造成后果的,或者滥用职权、有其他渎职行为的,由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任.”而对于行政机关程序违法的法律后果及法律责任却很少提及,从而不利于行政机关执法人员树立程序意识,严格按照法定程序实施食品安全行政检查。
4.2.2 检查信息公开不足
4.2.2.1 信息发布和更新不及时
我国《食品安全法》第82条第7款规定，“食品安全监督管理部门公布信息,应当做到准确、及时、客观.”而实践中往往是在食品安全事故发生以后,食品安全行政机关才介入,其检查信息才得以发布.然而待信息发布时已有很多人食用了问题食品,已经对公众造成了不可挽回的损害,公众也会因此在生理上和精神上饱受痛苦.如果食品安全行政机关在发现食品安全的苗头时就通过发布相关信息提醒公众注意,那么就完全可以防止损害后果的进一步扩大.此外,中国社科院发布的《中国政府透明度年度报告（2011）》中指出，食品安全监督检查“信息更新不及时。2011年初，调研组按照更加严格的尺度,重点检查调研之前的3个月内的信息发布情况。调研发现,仅有8家能够提供近3个月中违法行为的查处情况,7家能提供3个月的食品安全预警、警示信息.”①从上述调研中可以看出，食品安全行政检查信息不及时更新的现象比较普遍.
4.2.2.2 信息发布途径单一、发布量少
实践中食品安全行政机关发布食品安全行政检查信息的途径比较单一，一般是通过自己的门户网站发布相关的食品安全行政检查信息.从这些信息的发布量来看,专项检查的信息较多,日常检查的信息较少,依据《食品安全法》和《政府信息公开条例》的规定,应当公布的一些法定信息也未能公开,不能满足公众的需求。以食品追溯信息的发布为例,“2008年奥运会期间,当参加北京奥运会的运动员刷卡走进奥运餐厅,用电子菜谱点菜时，所选的食物从食品原料、配送中心到生产加工企业，乃至最终的产地,所有的食品信息都显得一清二楚.”②但是像上述在北京奥运会期间运用的食品追溯系统并没有完全在食品行业得到推广，因而食品安全行政机关发布的食品追溯信息发布量少.而食品安全追溯信息的发布有助于一旦出现问题,可以迅速找出问题的根源,从而及时处理食品安全事件,减少损失.只有在追溯食品可行的基础上，行政机关才能发布问题食品的召回情况.
4.2.2.3 信息发布缺乏统一性和规范性
我国人口众多,地域辽阔,各个地方的食品安全状况参差不齐,因而需要一个统一的食品安全行政检查信息的发布平台,监督和控制整个国家的食品安全状况。而在我国目前“以分段检查为主、品种检查为辅”的检查体制下，不同的食品安全行政机关往往在各自的检查权限范围内发布信息,并依据自己所掌握的信息进行立法。虽然我国《食品安全法》第83条第2款明确规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。”但是不同食品安全行政机关之间的信息共享机制还没有形成.因而有时不同的食品安全行政机关对同一食品信息的发布存在不一致的情况,未能实现信息的共享,食品安全行政检查信息的发布具有分散性,缺乏统一性和权威性,使公众对政府发布信息的信赖程度降低.此外，食品安全行政机关有时对信息的发布不够准确、不够科学，造成了公众无所适从甚至造成公众不必要的恐慌，影响了社会的稳定.
4.2.2.4 信息来源不足
“不完善的信息和不完全的市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的.”①信息来源不足源于食品安全行政机关作为公共部门也存在着与从事食品行业的组织或个人之间信息不对称的问题。向食品安全行政机关提供其真实的食品安全信息，这是从事食品行业的组织或个人的法定义务.尽管如此,从事食品行业的组织或个人为了获得最大的经济利益,“都会企图向监管者隐瞒相关信息以获取信息租金.”②此外,一些食品安全行政机关对信息的获取主要是通过技术手段的.如质量技术监督部门对食品生产加工企业的检查中的信息获取主要是通过技术检测和检验完成的.但由于检查资源相对不足，想通过有限的监督检查得到所有的食品安全信息是不可能的.
总之,食品安全行政检查信息公开不足的问题，已经严重影响了公众对食品安全的信心。这种状况极易造成公众对食品安全的恐慌,不能引导公众购买高质量的、安全的食品,从而使食品安全行政检查信息对食品安全的保障程度降低.
4.2.3 忽视被检查人信息的保护
从食品安全行政检查中被检查人信息保护的立法层面来看,我国既没有统一的《行政检查法》，也没有统一的《行政程序法》，也没有《个人信息保护法》。此外,各部门行政检查领域也很少有统一的部门行政检查规定，只有在少数的部门行政检查领域有专门的行政检查规定,如民用航空检查领域的《民用航空行政检查工作规则》。从地方的立法来看只有少数地方政府规定了专门的行政检查规定或办法,如《沈阳市行政检查规定》、《南昌市行政检查办法》。从以上规定来看，在我国，关于行政检查还未形成一个比较完备的立法体系，对于食品安全行政检查中被检查人信息的保护问题的规定，只是零星地规定在一些行政检查的单行的部门规章及地方性法规之中。如国家质检总局发布的《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》第39条规定:“有下列行为之一的,按干部管理权限对相关责任人员依法依规处理;构成犯罪的追究刑事责任.…（五）擅自向外透露企业商业秘密的;”从以上规定可以看出,立法上对于行政检查中被检查人信息的保护问题未引起足够的重视，对其规定一般只限于对行政机关泄露被检查人信息时的法律责任的追究问题,而对于如何从行政检查的手段、程序环节及行政检查结束后的保护等方面,全方位地保护被检查人信息的规定几乎是空白。
从食品安全行政检查的实践层面来看,由于我国传统的政府信息公开制度不注重对公民、法人或其他组织的信息保护，食品安全行政检查的相关立法中一般也没有规定对于被检查人的信息应如何保护.行政机关工作人员头脑中存在着根深蒂固的“官本位”思想,因而在食品安全行政检查的实施过程中,行政检查人员往往只注重检查,忽视对被检查人信息的保护，侵犯被检查人信息的案件时有发生.
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