导言
一、问题的提出
民以食为天，食以安为先.食品是公民赖以生存和发展的基础，食品安全是公民身体健康和身体素质不断提高的前提。食品产业的发展对整个国民经济的发展起着至关重要的作用。近年来食品安全已成为当今世界高度重视和优先考虑解决的重大问题，已被列为继人口、资源、环境之后的当今第四大社会问题。①食品安全问题是关系到人民身体健康和生命安全的重大民生问题，食品安全水平的高低直接影响着国家和社会的稳定。随着我国政治、经济和社会的进一步发展以及人民生活水平的进一步提高，我国政府对食品安全的重视程度也不断得到加强，政府针对食品安全问题也采取了不少措施。在中国现有的环境下，食品安全问题不可能完全靠市场本身解决，虽然也存在政府职能失灵的问题，但是现阶段政府仍是食品安全行政监管的绝对主导力量。为了提高食品的安全性，需要政府积极主动地履行行政监管职责。为公众提供安全的食品是市场经济体制下政府义不容辞的责任，是其公共服务和社会管理的重要职责之一，是政府对国家和社会进行治理的最为基础的部分。我国政府已经将食品安全作为一项重要的公共服务与社会管理的目标，食品安全监管已经取得了初步的成果，食品安全监管体系也不断得到完善。但是，从总体上来讲，我国食品安全状况仍不容乐观，令公众担忧。这一点从上世纪90年以来在我国频发的食品安全事故中就足以看出。从2008年的三鹿奶粉事件到最近的地沟油事件,严重影响了公众的身体健康和生命安全。在我国从事食品行业的组织或个人的违法行为非常普遍。2011年，国务院办公厅发布文件对食品安全问题进行严打。自该项严打活动实施以来，各级监管部门共检査相关生产经营单位669.3万余户次，取缔、关闭各类违规违法企业5000多家，行政处罚立案1.8万余起。②
引发食品安全事故发生的原因是多方面的，如食品生产经营者的素质不高、食品行业协会的自律功能未能有效发挥、消费者的食品安全意识淡薄以及政府对食品安全的监管水平不高，还有由于食品本身与其他商品有不同的特点，对其安全管理难度非常大。但究其主要原因是，我国还没有形成一套涵盖整个食品安全领域的科学、高效的食品安全监管制度，尤其是目前还没有构建行之有效的食品安全行政检查制度。因为每一起食品安全事故的背后基本上都存在着食品安全行政机关及其工作人员检查不到位以及渎职失职的问题。食品安全的保障更应依托的是常态的食品安全行政检查，而非食品安全事故发生以后的处罚与追责。而目前我国食品安全行政检查具有事后控制、运动式执法的特点，还没有形成完善的常态化的、日常化的食品安全行政检查制度，因而其事前预防食品安全事故的发生方面的功能明显不足。实践中食品安全行政机关交叉重叠、权限不清，行政检查力度不够，政府的食品安全行政检查职能失灵，行政检查不作为、行政检查不到位、行政检查越位的现象比较严重。一些地方还存在着少数食品安全行政机关及其工作人员为了私利，权力寻租的问题。食品安全的公共性和复杂性，也决定了在食品安全这个涉及多个利益主体、关乎人类健康的博弈中，必须发挥政府的主导作用，为解决食品安全问题提供一系列规范制度与解决机制。①用经济学的语言来说，政府也可以被看作是企业，它靠提供公共产品来收取税收，如果政府连最基本的安全和质量监督等公共产品都不能提供，它还有什么存在的理由？
这是道永远也不能退让的底线。②而政府为公众提供安全食品的一个重要途径就是，通过设计一整套科学的、常态化的行政检查制度，从制度上预防和有效处理食品安全事故。我国是发展中国家，与国外食品安全行政检查制度发达的国家相比，还存在较大的差距和不足。因此，为了使我国的食品安全行政检查制度得到国际社会的认可，促进我国与其他国家食品贸易的发展，并且切实为公众提供安全的食品，保障公众的身体健康和生命安全，应积极借鉴和学习发达国家的先进经验和做法，构建和发展适合我国国情的食品安全行政检查制度。
二、选题的目的和意义
（一）食品安全行政检查制度的完善是政府履行公共服务职能，促进我国食品安全监管体系的需要
制度是指，用规则或通过规则表述的，作为法律关系主体的人决定或采取一定行为的根据。①没有适当的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值极大化意义上的有效率的自然秩序。②国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中，将市场经济阶段政府的职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务.食品安全行政检查制度正是政府履行公共服务义务的依据，是弥补市场经济不足的一个重要途径。任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。③因而食品安全行政检查就是政府在食品安全领域提供公共服务的一个重要手段。目前我国从事食品行业的组织或个人的社会责任感不强、食品行业组织不发达，公众参与食品安全行政检查也非常有难度的特殊情况下，必须主要依靠政府的行政检查权的实施，才能保障食品安全。
监管的概念起源于处理政府和市场的关系，以往一般是在经济学的意义上使用。监管从行政法的角度看，政府监管一般是指政府行政机关根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施的直接控制活动。④因而食品安全监管是指政府依据相关的食品安全法律法规，在从食品的生产加工到最终的消费的整个环节中，为确保食品以及食品添加物、器具、容器、包装等的安全性，所采取的一系列措施的总称。食品安全监管从其性质上来讲属于行政机关行政执法权的具体运用。从实践的情况来看，整个食品安全监管中行政主体是最主要的监管主体，其采用的监管手段有作出抽象行政行为如制定行政法规和规章或者制定其他行政规范性文件，以及作出具体行政行为如行政许可、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政检查等，其中最为核心的食品安全监管手段就是行政检查。因为行政检查是食品安全行政机关了解食品安全现状，发现违法行为以及对其作出各种行政决定的前提。
我国《食品安全法》颁布实施以来，党中央和国务院都非常重视食品安全问题的解决，在其工作报告以及相关的法律文件中多次提到要完善食品安全监管体系，表明了党中央和国务院对食品安全监管工作的高度重视。2007年4月23日，在中共中央政治局举行的第四十一次集体学习中，胡锦涛总书记强调，要切实完善食品安全监管体制和支撑体系，搞好食品监测基础设施建设，完善检验技术手段，加强食品安全宣传，完善食品安全信息发布机制，提高群众食品安全意识，形成全社会关心、理解、支持食品安全工作的良好氛围。2011年2月，胡锦涛总书记在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班上发表的重要讲话中把加强食品安全监管作为完善公共安全体系、加强社会管理的重要任务并提出了明确要求。2011年3月16日，国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中指出，加强食品药品安全风险监测评估预警和监管执法，提高监管的有效性和公信力。温家宝总理在2012年的政府工作报告中指出，增强食品安全监管能力，提高食品安全水平。2012年6月13日，温家宝总理在国务院常务会议中指出，健全食品安全监管体系。完善食品安全监管体制机制，构建全程覆盖、运转高效的监管格局，强化属地管理责任和基层工作体系。国务院于2012年6月发布了《食品安全监管体系建设十二五规划》，规划针对完善食品安全监管体系和增强监管能力，提出在十二五期间，全面推进法规标准、监测评估、检验检测、过程控制、进出口食品监管、应急管理、协调机制、科技支撑、食品安全诚信、宣教培训等10大体系建设。
总之，食品安全行政检查制度是整个食品安全监管制度中不可缺少的组成部分，而且在其中占有核心的地位。因而，食品安全行政检查制度的运行情况，直接影响着食品安全监管的总体水平，直接关系到公众的身体健康和生命安全能否得到有效保护。
（二）规范食品安全行政检查行为，提高食品安全行政检查效能的需要
效能，通常是指输入能量和输出能量之间的比率关系。效能强调数量与质量的统一、功效与价值的统一、目的与手段的统一、过程与结果的统一。效能决定着事物发展的持续生命力。①而目前，我国食品安全行政检查的效能很低，未能达到有效预防和处理食品安全事件的目的。科学、规范、合理的食品安全行政检查制度是保证食品安全检查效能的基础。食品安全行政检查是行政主体在食品安全行政管理过程中运用最为频繁的行政行为之一。行政主体往往依据食品安全行政检查的结果，对从事食品行业的组织和个人作出各种行政处理决定，并适时调整食品安全政策、修改食品安全法律，使我国的食品安全行政管理制度更加有利于解决食品安全问题。本文将对各领域、各个部门的食品安全行政检查行为进行全方位的研究，找出各类食品安全行政检查行为的实施中存在的共性问题，思考规范和统一食品安全行政检查行为的路径。因而，完善的食品安全行政检查制度有利于进一步规范和控制行政执法人员的行政检查行为，使执法人员严格按照法律规定的权限和程序实施行政检查行为，并在检查中注重保护被检查人的权利，达到行政检查目的实现与保护被检查人权利之间的一种动态平衡，从而提高食品安全行政检查效能。
（三）完善进出口食品安全监管体系，促进我国食品贸易顺利进行的需要
近年来我国与外国的食品贸易日益频繁，特别是与韩国、日本等国的食品贸易更加频繁。韩国与日本等国都是世界上代表性的食品进口国，特别是因1995年加入WTO组织而引起的国际交易的开放化和自由化，依存进口食品的比重超过50%.①其中韩国进口的食品中中国产食品占29%,排在第一位②。同样进口到韩国的不合格食品中，中国产食品也占最大的比重。出口食品的安全直接关系到进口国公众的身体健康和生命安全，而且会影响到我国食品的信誉和出口企业的国际竞争力，更重要的是会影响到我国政府的形象。2005年7月我国出口到韩国的鳗鱼中检测出危害物质孔雀石绿的消息发布后，韩国进口中国鳗鱼的数量从2005年7月的275吨，减少到8月份的35吨和9月份的5吨。③一些国家加强了对我国出口食品的检查，我国出口到日本、韩国、美国等国的肉类等食品有的被退货，有些国家还禁止进口我国食品。虽然发达国家出于贸易保护主义设置各种各样的技术性贸易壁垒是我国食品被退的主要原因，但是我国生产加工的食品本身也确实存在着一些安全方面的问题。食品安全问题给我国食品的出口和生产加工出口食品的企业带来了很大的挑战和影响。作为世界农产品第一生产大国，2007年中国农产品生产出口占世界贸易总额的比重不到3.3%,而同期美国农产品出口占世界贸易的比重为11.3%.①食品安全问题已经严重影响了我国食品的出口。这种状况制约了我国经济和社会的进一步发展，而且对我国食品在国际市场上的信誉造成了重大的损害。而造成我国食品贸易不畅的主要原因之一也是食品安全检查制度不完善，如我国的食品安全标准水平低，一些食品安全标准不符合国际标准。
三、研究思路与基本框架
食品安全行政检查制度作为我国食品安全监管中不可或缺的重要制度，通过一系列制度对从事食品行业的组织或个人遵守和履行法律义务的情况进行检查，同时也对行政机关的食品安全行政检查行为是否依法实施作出规范。科学、规范的食品安全行政检查制度，能够有效解决市场失灵所导致的食品安全问题，在这个基础上，本文构建了食品安全行政检查制度的基本框架。即我国食品安全行政检查制度概述、食品安全行政检查的立法制度、食品安全行政检查体制、食品安全行政检查的程序制度、食品安全行政检查的方式、食品安全行政检查的监督制度。
全文主要内容如下：
第一章，食品安全行政检查制度概述。对食品安全行政检查的基本概念作出界定，并梳理了我国食品安全行政检查制度产生和发展的历史，分析了加强食品安全行政检查的必要性。第二章，我国食品安全行政检查的立法制度。通过分析食品安全行政检查的立法现状，找出食品安全行政检查立法制度中存在的主要问题，并通过借鉴国外食品安全行政检查立法制度发达国家的经验，提出了完善食品安全行政检查立法的建议。第三章，食品安全行政检查体制。通过分析食品安全行政检查主体及权限划分，指出食品安全行政检查体制的不足，并在借鉴国外食品安全行政检查体制的基础上，提出了完善我国食品安全行政检查体制的建议。第四章，食品安全行政检查程序制度。通过分析食品安全行政检查程序的现状及不足，提出了规范食品安全行政检查程序的建议。第五章，食品安全行政检查的方式。通过分析行政机关、食品行业协会以及公众的参与检查方式，找出其不足，并在借鉴国外食品安全行政检查方式的基础上，提出了运用多元化的食品安全行政检查方式的建议。第六章，食品安全行政检查的监督制度。将食品安全行政检查的监督分为外部监督和内部监督，分别提出了加强监督的建议。
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